Danıştay 13. Daire E.2020/309 K.2021/2925

Dava konusu istem: ... tarih ve ... sayılı dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin sözleşmeli bayisi olarak faaliyet gösteren ... Petrol Ürünleri Nak. Gida İnş. Tah. İth. İhr. San. ve Tic Ltd. Şti.'ne ait akaryakıt istasyonunda 30/06/2015 tarihinde yapılan denetimde, otomasyon sisteminin çalışmadığı ve istasyonda kurumsal kimlik çalışmalarının tamamlanmadığının tespit edildiğinden bahisle 972.717,00-TL ve 80.106,00-TL olmak üzere toplamda 1.052.823,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararda; davacı şirketin bayisi olan akaryakıt istasyonunda 30/06/2015 tarihinde yapılan denetimde, tanklarda yakıt olmadığının bayi yetkilisi tarafından beyan edildiği, ancak 3 nolu tankta yapılan ölçümde 96 cm derinliğinde yakıt olduğunun tespit edilmesi,

otomasyon şirketi ile yapılan görüşmede bu tankta 13,25 seviyesinde 409 lt yakıt olduğunun ifade edilmesi karşısında otomasyon verileri ile tanktaki yakıt miktarının uyuşmadığının, yine bayinin 01/01/2015 ile 30/06/2015 tarihleri arasında otomasyon dökümlerinin incelenmesinden, tüm tarih aralığında pompa satış ve tank dolum miktarının 0 lt olduğunun görülmesi karşısında otomasyon sisteminin çalışmadığı hususunun sabit olduğu, yine davacının bayisine ait istasyonda dış cephe giydirmesinde dağıtıcıya ait belirtiler olan bayrak, flama ve fiyat tabelasının olmadığının tutanak ile tespit edildiği,

bayi yetkilisi huzurunda düzenlenen tutanağı bayi yetkilisinin itirazsız ve şerhsiz olarak imzaladığı, bu anlamda bayinin kurumsal kimlik çalışmalarını bayinin sözleşme tarihi olan 16/11/2013 tarihinden lisansının sonlandırıldığı 19/10/2015 tarihine kadar tamamlamadığı ve tutanakta da tespit edildiği üzere en son dağıtıcı firma olan davacıdan, bayinin 30/09/2014 tarihinde 9882 lt motorin aldığı, davacı ile bayi arasında bayilik sözleşmesinin devam etmesine rağmen kurumsal kimlik çalışmalarının tamamlanmadığı, bu durumda, davacının, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesi ve 1240 sayılı Kurul kararında yer alan yükümlülüğü yerine getirmediği,

ayrıca Danıştay 13. Dairesi'nin 23/09/2014 tarih ve 2014/2310 esas sayılı kararında da belirtildiği üzere aynı zamanda bayilerine ait akaryakıt istasyonlarında periyodik denetimler yapma, kalite kontrol izlemesini gerçekleştirme, kendilerine gelen ihbar ve şikâyetler üzerine gerekli denetimi gerçekleştirme yükümlülüğünü yerine getirmediği anlaşıldığından tesis edilen dava konusu para cezası işleminde hukuka aykırılık görülmediği,

davacının kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması eylemi açısından öngörülen cezadaki alt ve üst limitler yönünden idere tarafından yapılan değerlendirmenin, haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumunun birlikte göz önünde bulundurulması hususlarının idarenin takdir yetkisi içinde olduğu, takdir edilen cezada hukuka aykırılık bulunmadığı,

diğer yandan, davacının, şirketin devir tarihinden önce düzenlenen tutunağa göre verilen cezadan sorumluluklarının olmadığı şeklindeki iddiasına ise, davacı şirketin 19/09/2017 tarihinde alınan yönetim kurulu kararı ile hisse devri neticesinde tek pay sahipli anonim şirkete dönüştüğü, bu kararın 25/09/2017 tarihli Ticaret Sicil Gazetesi'nde ilan olunduğunun görüldüğü, hisse devri ile şirketin tüzel kişiliğinde bir değişiklik olmadığı ve verilen cezanın şirketin tüzel kişiliğinin sorumluluğunu doğurduğundan itibar edilmediği,

davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemler hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; İstinaf incelemesine konu Mahkeme kararının, dava konusu işlemin, davacının bayisine ait akaryakıt istasyonunda 30/06/2015 tarihinde yapılan denetimde, otomasyon verileri ile ölçümü yapılan tanktaki yakıt miktarının uyuşmadığı ve bayinin 01/01/2015 ile 30/06/2015 tarihleri arasındaki otomasyon dökümü, pompa satış ve tank dolum miktarının (0) lt olarak gözüktüğünün tespit edildiğinden bahisle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun olduğu, kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığından, davacının istinaf başvurusunun bu kısım yönünden reddi gerektiği;

Mahkeme kararının, dava konusu işlemin, davacının, bayisine ait akaryakıt istasyonunda kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamadığı ve Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun olup olmadığını kontrol etmediğinden bahisle tesis edilen idari para cezasına yönelik davanın reddine ilişkin kısmı yönünden istinaf başvurusuna gelince;

İdarî para cezalarının, kanunda alt ve üst sınır belirtilmek suretiyle belirlendiği durumlarda, idarî para cezası vermeye yetkili makamın, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrasında belirtilen idarî para cezası yaptırımı konusundaki takdir yetkisini kullanırken Kabahatler Kanunu'nun 17. maddesinde yer alan kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumunu göz önünde bulundurması ve hangi nedenle idarî para cezasının üst sınırdan verildiğinin yargısal denetime imkân verecek şekilde somut olarak ortaya konulması gerektiği, ancak bu durumda idarî para cezasına konu işlemin yargısal denetiminin yapılması mümkün olacağı;

bakılan davada, bayiye ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, dağıtıcıya ilişkin kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlama yükümlülüğünün yerine getirilmediğinin ilgili denetim elemanlarınca tespit edildiği, bu fiile karşılık olarak 2015 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ hükümleri gereğince belirlenen cezanın üst sınırı olan 80.106,00-TL idari para cezasıyla cezalandırılmasına karar verildiği,

fakat idari para cezası miktarı belirlenirken, lisans sahibinin fiilinin ağırlığı, işletmesinin portföy niceliği ve petrol piyasasını etkileyebilme niteliği, fiilin uygulamada kalma süresi, davacı şirketin cirosu, varsa oluşan kamu zararı veya fiilin bundan elde ettiği kâr gibi kriterlerin dikkate alınıp alınmadığı belirtilmediği gibi idari para cezasının üst sınırdan verilmesine ilişkin hukuken kabul edilebilir herhangi bir gerekçe de gösterilmediği, bu durumda, her ne kadar, davacı şirketin bayisine ait istasyonda kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamadığı,

davalı idarece yerinde yapılan tespit, davacının yazılı savunmasındaki beyanları dikkate alındığında sabit ise de, bu fiili karşılığında idari para cezası miktarı belirlenirken herhangi bir kriterin esas alınmadığı ve idari para cezası aralığının aşağı sınırından uzaklaştırılarak anılan fiil için Kanunun öngördüğü en üst sınırdan ceza uygulanmasının gerekçesinin gösterilmediği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararının bu kısmında hukuka uyarlık, davanın reddi yolundaki Mahkeme kararının bu kısmında ise hukuki isabet görülmediği sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle davacının istinaf başvurusunun kısmen kabulü ile ...

İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararın, dava konusu işlemin, davacının, bayisinin akaryakıt istasyonunda kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamadığı ve Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun olup olmadığını kontrol etmediğinden bahisle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden kaldırılmasına, 2577 sayılı Kanun'un değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin anılan kısmının iptaline;

dava konusu işlemin, davacının bayisine ait akaryakıt istasyonunda 30/06/2015 tarihinde yapılan denetimde otomasyon verileri ile ölçümü yapılan tanktaki yakıt miktarının uyuşmadığı ve bayinin 01/01/2015 ile 30/06/2015 tarihleri arasındaki otomasyon dökümünde pompa satış ve tanka dolum miktarının (0) lt olarak gözüktüğünün tespit edildiğinden bahisle tesis edilen idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden ise karar usul ve hukuka uygun olduğundan ve kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığından bu kısım yönünden istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dağıtım şirketi olarak yükümlülüklerini yerine getirdikleri ileri sürülmektedir. Davalı İdare tarafından ise, eylemin ağırlığından dolayı idari para cezasının üst sınırdan verildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Taraflarca savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının redde ilişkin kısmının onanması, iptale ilişkin kısmının ise gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

... mahallesi ... bulvarı No: ... Güroymak Bitlis adresinde faaliyet gösteren ... Petrol Ürünleri Nak.Gida.İnş. Tah.İth.İhr.San. Ve Tic Ltd.Şti. ünvanlı akaryakıt istasyonunda 30.06.2015 tarihinde yapılan denetimde otomasyon verileri ile ölçümü yapılan tanktaki yakıt miktarının uyuşmadığının ve bayinin 01.01.2015 ile 30.06.2015 tarihleri arasındaki otomasyon dökümü pompa satış ve tanka dolum miktarının (0) tl olarak gözüktüğünün ve yine istasyonda kurumsal kimlik çalışmalarının tamamlanmadığının tespit edildiğinden bahisle 972.717,00-TL ve 80.106,00 TL olmak üzere toplamda 1.052.823,00 TL idari para cezası uygulanmıştır. Bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "İdarî yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, "Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanun'a, bu Kanun'a göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurum'un yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır.

Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Lisans iptalleri Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır." kuralına yer verilmiştir.

7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. Bu Kanun'a göre idarî para cezaları, tedbirler ve lisans iptallerinin uygulanması bu Kanun'un diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanun'a göre verilen idarî para cezaları, alınan tedbirler ve lisans iptalleri diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez. Bu Kanun'a göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:

a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde. Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir.

Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır.

Lisans iptalleri Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır. Yapılan geçici durdurma sonrasında mevzuata aykırı durumun ortadan kalkması hâlinde geçici durdurma hâli sona erdirilir.

b) Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan fiiller ile 5607 sayılı Kanunda belirtilen akaryakıt kaçakçılığına ilişkin fiiller için ilgilisi hakkında Kurum tarafından doğrudan idari soruşturma başlatılarak gerekli yaptırımlar uygulanır. Lisans sahibinin ilgili piyasa faaliyeti niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan, kötüniyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuran fiilleri nedeniyle Kurumca geçici olarak durdurulabilir..." şeklinde değiştirilmiştir.

7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği. 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 günlü, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile, "Dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

1- Bölge idare mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın davacıya, bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomasyon sisteminin çalışmaması nedeniyle 972.717-TL idari para cezası verilmesine yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir. 2- Davacının, bayisine ait akaryakıt istasyonunda kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması nedeniyle 80.106-TL idari para cezası verilmesine yönelik kısım yönünden:

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği belirtilmiş. 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı düzenlenmiş.

"Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 5. maddesinde ise, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu düzenlemesi yer almış; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında da, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

Aktarılan kuralların değerlendirilmesinden, idarî yaptırımlar bakımından ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Bu bağlamda, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasının ihlâli hâlinde, sorumlulara verilecek idari para cezasını düzenleyen anılan Kanun'un 19. maddesinin, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan hâlinde sorumlulara 339.814,00-TL idari para cezası verileceğinin anlaşıldığı.

11/04/2013 tarih ve 28615 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle getirilen değişiklikten sonra anılan fiili işleyenlere Kanun'un 19/7 maddesi uyarınca 1.500,00-TL'den 70.000,00-TL'ye kadar idarî para cezası verileceğinin belirtildiği.

28/02/2019 tarih ve 30700 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesiyle anılan maddede yapılan düzenlenmeden sonra ise, isnat edilen fiil nedeniyle sorumlulara 110.000,00-TL'den az olmamak ve 550.000,00-TL'yi geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde sekizi oranında idari para cezası verileceğinin belirtildiği görülmüş olup; uyuşmazlıkta birden fazla Kanun hükmünün uygulanma durumu olduğu anlaşıldığından, belirtilen Kanun hükümlerinden hangisinin daha lehe olduğu konusunda değerlendirme yapılması gerekmektedir.

Bu noktada, anılan maddede yapılan düzenlemelerden hangisinin davacı yönünden daha lehe hüküm teşkil ettiği yönündeki değerlendirmede, maddede öngörülen ceza miktarları karşılaştırıldığında 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle düzenlenen anılan madde hükümlerinin davacı için daha lehe nitelikte olduğu açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması gerektiğinden, dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.