Danıştay 13. Daire E.2020/3554 K.2023/5741

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayisi ile olan bayilik sözleşmesinin sona erdiğini süresi içerisinde Kurum'a bildirmediğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 70.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararda; davacı şirketin bayisi ile olan sözleşmesini karşılıklı fesih protokolü ile sona erdirdiği ve bu durumu protokol tarihinden itibaren bir ay içinde Kuruma bildirmesi gerekirken bu yükümlülüğe uymadığı hususu açık bulunmakla birlikte, davalı idare tarafından idarî para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği anlaşıldığından, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti:. Bölge İdare Mahkemesi ...

İdari Dava Dairesi'nce; dava konusu Kurul kararında Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinin (o) bendinin (2) numaralı alt bendi ile Dağıtıcı Lisansının "Genel Hükümler" başlıklı 1. bölümüne aykırılığın gerekçe gösterildiği, oysaki, davacının bayilik sözleşmesinin kendiliğinden sona erdiği 23/06/2013 tarihinde anılan Yönetmelik'in 34. maddesinin (o) bendinin (2) numaralı alt bendinin yürürlükte olmadığı, bu durumda "o" bendinin kararın sebep unsuru olamayacağı;

davacıya ait dağıtım lisansının "Genel Hükümler" başlıklı 1. bölümünün 2. maddesinin (p) bendinde, bayilik iptallerinin gerekçeleriyle birlikte en geç on gün içinde Kurum'a bildirilmesi gerektiği hükmüne yer verildiği, bayilik sözleşmesinin sona erme tarihi olan 23/06/2013 tarihinde bildirim yükümlülüğünün başladığı ve on gün sonra yani 02/07/2013 tarihinde sürenin dolduğu, davacının ise sona ermiş bayilik sözleşmesini Kurum'ca konu hakkında bilgi talep edilinceye kadar Kurum'a bildirmediği,

dolayısıyla aykırılığın oluştuğu açık ise de, davalı idare tarafından idarî para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği anlaşıldığından, herhangi bir kriter gözetmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, tarafların istinaf başvurularının yukarıda belirtilen gerekçeyle reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dağıtım lisansının "Genel Hükümler" başlıklı 1. bölümünün 2. maddesinin (p) bendinin bayilik iptaline ilişkin olduğu, dava konusu olayda bayilik iptalinin söz konusu olmadığı, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının yönetmelik hükümlerini de kapsayacak şekilde yorumlanamayacağı, dava konusu işlemde lehe kanun hükümlerinin uygulanmadığı, bayilik sözleşmesine ilişkin feshin süresi içerisinde Kurum'a bildirilmemesinin düzeltme imkânı bulunan fiiller içerisinde sayıldığı, dava konusu işlemin 4 yıllık soruşturma zamanaşımı geçtikten sonra tesis edildiği;

davalı idare tarafından, Kurum harçtan muaf olmasına rağmen yargılama giderleri içerisinde aleyhe harca hükmedilmesinin hukuka aykırı olduğu, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde hangi eylemlerin idari para cezası gerektirdiğinin ve bu eylemlere uygulanacak idari para cezalarının alt ve üst sınırlarının düzenlendiği, dolayısıyla uygulanacak idari para cezasının öngörülebilir olduğu, fiilin failin ihmali dolayısıyla meydana geldiği, eylemin ağırlığı ve yürütülen faaliyetin niteliği gözetildiğinde idari para cezasının miktar olarak da hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMALARI

Davacı tarafından, dava konusu işlemin açıkça dayanaktan yoksun olduğu, cezaya dayanak olan normun ihlâlinden nasıl bir yarar sağlanacağının ortaya konulmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur. Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'UN DÜŞÜNCESİ : Davacı şirkete idarî para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada, idari para cezasına esas alınan fiilin cezalandırılabilmesi açısından, soruşturma zamanaşımı süresinin dolup dolmadığı hususunun irdelenmesi gerekmektedir.

20/12/2003 tarih ve 25322 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nda zamanaşımına ilişkin bir düzenleme bulunmadığı için, bu konuda kanun uyarınca verilecek idarî para cezalarında uygulanacak zamanaşımında genel kanun olan Kabahatler Kanunu'ndaki düzenlemelerin dikkate alınması gerektiği açıktır.

31/03/2005 tarih ve 25772 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/06/2005 tarihinde yürürlüğe giren 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği belirtilmiş; 3. maddesinde, bu Kanun'un idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin diğer Kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un genel hükümleri arasında yer alan "Soruşturma Zamanaşımı" başlıklı 20. maddesinin birinci fıkrasında, soruşturma zaman aşımının dolması hâlinde kabahatten dolayı kişi hakkında idarî para cezasına karar verilemeyeceği, ikinci fıkrasında, zamanaşımının a) Yüzbin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş, b) Ellibin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde dört, c) Ellibin Türk Lirasından az idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde üç yıl olduğu, dördüncü fıkrasında ise, zamanaşımı süresinin kabahate ilişkin tanımdaki fiilin işlenmesiyle veya neticenin gerçekleşmesiyle işlemeye başlayacağı kurala bağlanmış ve fakat zamanaşımını kesen veya durduran herhangi bir düzenlemeye Kanun metninde yer verilmemiştir.

"Zamanaşımı engelleri" olarak da ifade edilen zamanaşımını durduran veya kesen sebepler istisnai olup kural zamanaşımı süresinin engelsiz devam etmesidir. Bu nedenle, zamanaşımı engelleri tahdidi olup yorum yoluyla genişletilmesi mümkün bulunmamaktadır.

Dosyanın incelenmesinden; davacı şirketin, bayisi ile olan bayilik sözleşmesinin 23/06/2013 tarihinde sona erdiği, Kurum'a yapılması gereken bildirim yükümlülüğünün yerine getirilmediğinden bahisle davacı hakkında idari para cezası uygulandığı, bu işlemin iptali istemiyle ... İdare Mahkemesi'nin ... esasına kayden açılan davada, işlem tarihinde yürürlükte olan ve 5015 sayılı Kanun'da açıkça öngörülen ön araştırma ve soruşturma prosedürüne uyulmadan idari para cezası uygulandığından bahisle işlemin iptaline karar verildiği, bunun üzerine tesis edilen dava konusu Kurul kararının yargı mercii tarafından iptal edilen bu işlemin yeniden ele alınmasına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.

Zamanaşımı süresi geçirilmeden verilmiş bir idari yaptırım kararının, idari yargı yerlerince aynı konuda yeniden işlem tesisini gerektirecek biçimde iptali üzerine zamanaşımı süresi işlemeyeceği ileri sürülebilecek olsa da, ne 5015 sayılı Kanun'da ne de 5326 sayılı Kanun'un 20. maddesinde soruşturma zamanaşımını durduran yahut kesen bir neden düzenlenmediğinden ve zamanaşımı engellerinin yorum yoluyla genişletilmesi mümkün olmadığından ve nihayet iptal kararlarının geçmişe etkili niteliği gereği ortada daha önce tesis edilmiş bir idarî işlemin de varlığından söz edilmesi mümkün olmadığından, bu iddiaya itibar edilmemesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurularının gerekçeli reddi yolundaki temyize konu kararın yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayisi ile olan bayilik sözleşmesinin sona erdiğini süresi içerisinde Kurum'a bildirmediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca 70.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı alınmış, anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 19. maddesinde idarî para cezaları, "İdarî yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir. 7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...) Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:

a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde. Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir.

Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur.

Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.

7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20'nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.

Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği. 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı.

"Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.

5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile, "Bayilik sözleşmesine ilişkin feshin süresi içerisinde Kuruma bildirilmemesi" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır.

Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür.

Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir.

Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.

Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.

Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.

Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.

Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan "Bayilik sözleşmesine ilişkin feshin süresi içerisinde Kurum'a bildirilmemesi" fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması gerekmektedir.

Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurularının gerekçeli reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.