Danıştay 13. Daire E.2020/3640 K.2020/4037

Dava konusu istem: Karayolları Genel Müdürlüğü Antalya 13. Bölge Müdürlüğü'nce ... tarihinde açık ihale usulüyle gerçekleştirilen ... ihale kayıt numaralı "Karayolları 13. Bölge Müdürlüğü ve Bağlı İşyerlerinde Kısmi Zamanlı İş Sağlığı ve Güvenliği Hizmet Alımı" ihalesinin idarece iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … nolu İhale Komisyonu kararına karşı yapılan itirazen şikâyet başvurusunun reddine dair … tarih ve … sayılı Kamu İhale Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; davacı şirket tarafından, ihalenin iptali gerekçelerine, yani hizmet süresinin 4 aylık kısmının geçmiş olması 5 aylık kısmının kalmış olması ve teklifinin ekonomik olmaması şeklindeki gerekçelere ilişkin itirazen şikâyet başvurusunda bulunulduğu, ihalenin iptali gerekçelerinin dışında tekliflerin geçerlilik durumuna ilişkin herhangi bir iddia ileri sürülmediğinden ve davalı idarenin bu yönden bir inceleme yapma yetkisi bulunmadığından, Kanun hükmü ile tanınan yetkinin dışına çıkılması suretiyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, ihalenin iptal edilmesine ilişkin gerekçelerden birinin geçerli teklifler arasındaki fark olduğu, Kurulca bu iddia hakkında yapılan incelemede, idarenin gerekçesine gelinmeden önce ihalede geçerli teklifin varlığını incelemenin ön şart olduğu, geçerli teklifin kalmadığının tespiti üzerine teklifler arasındaki farkın bir öneminin kalmadığı, Kurul kararının iptali halinde, ortada geçerli bir teklif bulunmadığından idarece ihalenin sonuçlandırılmasının mümkün olmadığı, Mahkeme kararının usul ekonomisi ilkesi bakımından hatalı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, şikâyet veya itirazen şikâyet üzerine idarece ihalenin iptal edilmesine ilişkin kararlara karşı yapılacak itirazen şikâyet başvurularının sadece idarenin iptal gerekçeleri ile sınırlı olarak inceleneceği, Kurul'un inceleme yetkisinin sınırlı olduğu, res'en inceleme yapmasının yasaya aykırı olduğu, ihalenin iptal edilme gerekçelerinden ilkinin ihalede öngörülen hizmetin süresinin 4 aylık kısmının geçtiği, 5 aylık kısmının kaldığı,

diğerinin ise başvuru sahibinin teklif fiyatının ekonomik olmayacağı şeklinde olduğu ancak dava konusu Kurul kararında ihale komisyonunun ihalenin iptaline ilişkin gerekçeleri yerinde görülmemekle birlikte inceleme yetkisini aşarak geçici teminat mektubunun sunulmadığı gerekçesiyle ihalenin iptalinin sonucu itibarıyla yerinde olduğunun belirtildiği, Mahkeme kararının hukuka uygun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Karayolları Genel Müdürlüğü Antalya 13. Bölge Müdürlüğü tarafından ... tarihinde açık ihale usulüyle gerçekleştirilen 2020/45102 ihale kayıt numaralı "Karayolları 13. Bölge Müdürlüğü ve Bağlı İşyerlerinde Kısmi Zamanlı İş Sağlığı ve Güvenliği Hizmet Alımı" ihalesine 6 istekli teklif vermiştir.

… tarihli İhale Komisyonu kararıyla üç isteklinin teklifi yeterlik kriterlerini karşılamadığı için değerlendirme dışı bırakılmış, teklifi sınır değerin altında olan iki isteklinin ise aşırı düşük teklif açıklaması alındıktan sonra en avantajlı birinci ve ikinci teklif sahibi olarak belirlenmiş, bu karara karşı yapılan itirazen şikâyet başvurusu üzerine, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile aşırı düşük teklif sorgulama işleminin yenilenmesi yönünde düzeltici işlem belirlenmesine karar verilmiştir.

İhaleyi gerçekleştiren idare tarafından, teklifi sınır değerin altında olan ve ekonomik açıdan en avantajlı birinci ve ikinci teklif sahiplerinden aşırı düşük teklif açıklaması istenilmiştir.

08/06/2020 tarihli ihale komisyonu kararı ile ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunarak ihale üzerinde bırakılmış ve ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibinin aşırı düşük teklif açıklaması uygun bulunmadığından teklifinin değerlendirme dışı bırakılması üzerine davacı da ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi olarak belirlenmiştir.

Bu karara karşı davacı tarafından yapılan itirazen şikâyet başvurusu, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile süresinde yapılmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir.

Bu süreçte ilgililerin teklif geçerlilik sürelerinin dolması üzerine ihaleyi gerçekleştiren idare tarafından 22/07/2020 tarihine kadar teklif ve geçici teminat mektubu geçerlilik sürelerinin uzatılması, yeni teklif geçerlilik süresinin kabul edilmemesi veya geçici teminat mektubunun teklif geçerlik süresine göre yenilenmemesi durumunda teminatın iade edilerek teklifin geçersiz sayılacağı bildirilmiştir.

Davacı, 20/07/2020 tarihli dilekçesi ile teklif geçerlilik süresini 60 gün uzattığını idareye bildirmiş, ancak geçici teminat mektubu sunmamıştır. İhalede en avantajlı teklif sahibi istekli tarafından ise teklif geçerlilik süresi uzatılmamıştır.

… tarihli İhale Komisyonu kararıyla teklif geçerlik süresini uzatmayan ekonomik açıdan en avantajlı teklif sahibinin değerlendirme dışı tutulmasına, teklif geçerlik süresini uzattığını belirten davacının teklifinin ise (geçici teminat mektubunun alınmış olmasına rağmen) ifadesine yer verilmek suretiyle söz konusu işin yapılma süresinin 4 aylık kısmının geçmesi, 5 aylık süresinin kalması ve işin yaklaşık maliyetinin 1.224.681,47-TL olmasına rağmen davacının teklifinin ekonomik açıdan en avantajlı birinci tekliften 468.764,40-TL (%78,64) fazlası olması sebebiyle ekonomik olmayacağı ve kamu zararının oluşacağı gerekçeleriyle ihalenin iptaline karar verilmiştir.

Davacı tarafından, ihalenin iptaline ilişkin karara karşı yapılan itirazen şikâyet başvurusu üzerine dava konusu … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla; "İptal gerekçeleri ile sınırlı olarak inceleme yapıldığı, 28/07/2020 tarihli ihale komisyon kararı incelendiğinde idarece ihalenin iki gerekçeyle iptal edildiği, bu gerekçelerden ilkinin ihale konusu işe ait hizmet süresinin 4 aylık kısmının geçtiği, 5 aylık kısmının kaldığı şeklinde olup, diğer gerekçenin ise başvuru sahibinin teklifinin, teklif geçerlik süresini uzatmayarak değerlendirme dışı bırakılan ve 08/06/2020 tarihli ikinci ihale komisyonu kararı ile ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklif fiyatına göre 468.764,40 TL (%78,64) fazla olması nedeniyle ekonomik olmaması şeklinde olduğu,

İlk gerekçe olan işin süresine ilişkin olarak, işin başlangıç ve bitiş tarihlerinin kesin olarak belirtildiği ihalelerde, ihale sürecinin uzaması nedeniyle öngörülen tarihte işe başlanmasını sağlayacak şekilde sözleşmenin imzalanamaması halinde, iş bitirme tarihinin ötelenmesi mümkün bulunmadığından sürenin fiilen kısaldığı dikkate alınarak buna göre işlem yapılması gerektiği, idarece işin süresinin fiilen kısalmasının ihalenin iptal gerekçesi olamayacağı, idarece fiilen kalan süre dikkate alarak işlem tesis edilmesi gerektiği,

İkinci iptal gerekçesi olarak, başvuru sahibinin teklifinin 08/06/2020 tarihli ikinci ihale komisyonu kararı ile ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifine göre yüksekliğinin gösterildiği,

Ancak, iptal gerekçesi incelendiğinde, “Teklif geçerlik süresini uzattığını (geçici teminat mektubunun alınmış olmasına rağmen) belirten ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibi davacının…” ibaresindeki “geçici teminat mektubunun alınmış olmasına rağmen” ifadesi dikkate alındığında davacının geçici teminat mektubunun idare tarafından iade edildiğinin anlaşıldığı, yapılan incelemede, geçici teminat mektubunun 02/04/2020 tarihli dilekçesi üzerine aynı tarihte davacı şirketin müdürü tarafından elden teslim alındığı,

İdare tarafından teklif geçerlilik süresinin uzatılmasına ilişkin başvuru sahibine gönderilen 17/07/2020 tarihli yazıda teklif geçerlilik süresinin ve buna bağlı olarak geçici teminat mektubu geçerlik süresinin uzatılması hususunun kabul edilip edilmediğinin en geç 22/07/2020 tarihine kadar yazılı olarak bildirilmesi gerektiğinin belirtildiği, yeni teklif geçerlilik süresinin kabul edilmemesi veya mevcut geçici teminat mektubunun kabul edilecek teklif geçerlik süresine göre yenilenmemesi durumunda, teminatın iade edilerek teklifin geçersiz sayılacağının bildirildiği,

Davacının teklif geçerlilik süresinin uzatılması yönündeki beyanı ile birlikte teklif geçerlilik süresinden en az 30 gün fazla süreli geçerli bir geçici teminatını sunması gerektiği, ancak iptal kararında belirtildiği üzere 20/07/2020 tarihinde idare kayıtlarına alınan dilekçesinde davacının teklif geçerlilik süresini 60 gün uzattığını beyan ettiği ancak yeni teklif geçerlilik süresinden en az 30 gün fazla süreli bir geçici teminat mektubu vermediği,

Bu durumda davacı tarafından mevzuata uygun olarak teklif geçerlilik süresinin uzatılmadığı, teklifinin “geçersiz” olarak değerlendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığı,

Geçersiz olan bu teklif üzerinden değerlendirme yapılması uygun olmayacağından sonucu itibarıyla ihalenin iptal edilmesine ilişkin işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığı" tespitlerine yer verilerek, ihalenin iptaline ilişkin kararda sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, davacının itirazen şikâyet başvurusu reddedilmiştir.

Davacı tarafından, Kamu İhale Kurulu'nun, 4734 sayılı Kanun'un 56. maddesinde belirtilen yetkisini aşarak karar verdiği ileri sürülerek bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "İhalelere yönelik başvurular" başlıklı 54. maddesinde; "İhale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabilecekler, bu Kanunda belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilirler.";

"Kuruma itirazen şikâyet başvurusu" başlıklı 56. maddesinde. "İdareye şikâyet başvurusunda bulunan veya idarece alınan kararı uygun bulmayan aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından 55 inci maddenin dördüncü fıkrasında belirtilen hallerde ve sürede, sözleşme imzalanmadan önce itirazen şikâyet başvurusunda bulunulabilir.

İhalenin iptaline ilişkin işlem ve kararlardan, sadece şikâyet ve itirazen şikâyet üzerine alınanlar itirazen şikâyete konu edilebilir ve bu kararlara karşı beş gün içinde doğrudan Kuruma başvuruda bulunulabilir. Kurum itirazen şikâyet başvurularını başvuru sahibinin iddiaları ile idarenin şikâyet üzerine aldığı kararda belirlenen hususlar ve itiraz edilen işlemler bakımından eşit muamele ilkesinin ihlal edilip edilmediği açılarından inceler.

İdare tarafından şikâyet veya itirazen şikâyet üzerine alınan ihalenin iptal edilmesi işlemine karşı yapılacak itirazen şikâyet başvuruları ise idarenin iptal gerekçeleriyle sınırlı incelenir." düzenlemelerine yer verilmiştir.

Diğer yandan, 4734 sayılı Kanun'un 32. maddesinde; "Tekliflerin geçerlilik süresi ihale dokümanında belirtilir. İdarece ihtiyaç duyulması hâlinde bu süre, teklif ve sözleşme koşulları değiştirilmemek ve isteklinin kabulü kaydıyla en fazla ihale dokümanında belirtilen teklif geçerlilik süresi kadar uzatılabilir." kuralı, 35. maddesinin ikinci fıkrasında; "32'nci maddeye göre belirlenen tekliflerin geçerlilik süresinden en az otuz gün fazla süreli olmak kaydıyla, geçici teminat mektuplarında süre belirtilir. Teklif geçerlilik süresinin uzatılması hâlinde, geçici teminat mektuplarının süresi de aynı süre ile uzatılır..." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anılan Kanun maddeleri incelendiğinde, şikâyet veya itirazen şikâyet başvurusu üzerine idarece ihalenin iptal edilmesi halinde iptal kararına karşı doğrudan itirazen şikâyet yoluna gidilebileceği, bu durumda Kamu İhale Kurulu'nca idarenin ihaleyi iptal gerekçeleriyle sınırlı olarak denetim yapılabileceği, iptal gerekçelerinin dışına çıkılarak re'sen inceleme niteliği taşıyacak tespitlere yer verilemeyeceği anlaşılmaktadır.

Kurul tarafından iptal gerekçeleriyle sınırlı olarak yapılacak bu denetimde, idarenin gerekçelerinin tam olarak ortaya konması ve bu gerekçelerin hukuka uygunluğunun ayrıntılı bir şekilde irdelenmesi gerekmektedir. Bu durumda, Kurul'ca ihalenin iptaline ilişkin farklı bir gerekçe ikame edilmeksizin mevcut gerekçelerin her yönüyle ayrıntılı bir şekilde denetiminin yapılması Kanun'da belirtilen sınırlı denetim yetkisinin aşılması sonucunu doğurmayacaktır.

… tarihli İhale Komisyonu kararı incelendiğinde, ihaleyi gerçekleştiren idarenin iki ayrı gerekçeye yer vererek ihaleyi iptal ettiği, idarenin birinci gerekçesi (işin yapılma süresinin 4 aylık kısmının geçtiği, 5 aylık süresinin kaldığı) yönünden itirazen şikâyet başvurusu sonucunda Kurul tarafından bu gerekçenin hukuka aykırı olduğu tespitine yer verilmiş olup taraflar arasında bu konuda bir uyuşmazlık bulunmamaktadır.

Uyuşmazlık, Kurul'un, ihalenin iptaline ilişkin ikinci gerekçe yönünden, davacı tarafından gerek teklif zarfı kapsamında sunulan geçici teminat mektubunun idareden elden teslim aldığı gerekse teklif geçerlilik süresinin uzatıldığının beyan edildiği 20/07/2020 tarihli dilekçesi ekinde herhangi bir geçici teminat mektubunun verilmediği, mevzuata uygun olarak teklif geçerlilik süresinin uzatılmadığı, bu itibarla davacının teklifinin “geçersiz” bir teklif olarak değerlendirilmesi gerektiği tespitine yer vererek, ihalenin iptaline ilişkin kararda sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmadığına karar vermesinden kaynaklanmaktadır.

Davacı tarafından, ihalenin iptaline ilişkin … tarihli ihale komisyonu kararında geçici teminat mektubunun sunulmaması sebebiyle teklifinin geçersiz sayıldığı yönünde bir gerekçe bulunmadığı halde davalı idarece bu yöndeki gerekçeyle ihalenin iptaline ilişkin kararın denetlenemeyeceği, davalının Kanun'da belirtilen yetkisini aşarak karar verdiği ileri sürülmüşken, davalı tarafından ihalenin iptali gerekçelerinden olan ihalede sunulan tekliflerin kıyaslanması ve ekonomik olmadığı yönündeki değerlendirmenin denetlenebilmesi için ortada geçerli bir teklif bulunup bulunmadığının ortaya konulmasının zorunlu olduğu, Kanun'da belirtilen yetkinin aşılmadığı savunulmuş olup uyuşmazlığın çözümlenmesi açısından bu hususun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

İstekliler tarafından sunulan teklifler arasında ekonomik açıdan yapılan kıyaslama sonucu alınan ihalenin iptaline ilişkin söz konusu karara karşı yapılan itirazen şikâyet başvurusu üzerine Kamu İhale Kurulu'nca ortada geçerli teklif veya teklifler bulunup bulunmadığının araştırılması, teklifin ekonomik olmadığı yönündeki gerekçenin değerlendirilebilmesinin ön şartıdır. Davalı idarece tekliflerin ekonomik olup olmadığı açısından yapılacak değerlendirmede, kıyaslanacak tekliflerin geçerli teklifler olması gerektiği, başka bir anlatımla Kurul'ca geçerli teklif olduğunda inceleme yapılabileceği açıktır.

Zira uyuşmazlık konusu ihalede en avantajlı birinci teklif sahibinin teklif geçerlilik süresini uzatmaması, en avantajlı ikinci teklif sahibi olan davacının ise geri aldığı geçici teminat mektubunu ihaleyi yapan idareye vermemesi nedeniyle geçerli teklif kalmamıştır. Bu itibarla ortada ekonomik olup olmadığı açısından değerlendirmeye tabi tutulacak geçerli bir teklif bulunmamaktadır.

Ayrıca belirtmek gerekir ki ihaleyi gerçekleştiren idare tarafından ihalenin iptaline ilişkin alınan kararda, davacının geçici teminat mektubunu geri aldığına işaret edilerek teklif geçerlilik süresini uzattığını belirten ancak yeni bir geçici teminat mektubu sunmayan davacının idare nezdinde geçici teminat mektubunun bulunmadığı dolaylı bir şekilde ifade edilmiş olup Kurul tarafından da ihalenin iptal gerekçesiyle sınırlı denetim yapılırken davacının geçici teminat mektubu olmadığı için teklifinin geçerli olmadığı ve ihalede geçerli başka teklif kalmadığı hususu öncelikle belirtilmek suretiyle, geçerli teklif mevcut değilken ekonomik açıdan hukuki bir değerlendirme yapılmasının imkansızlığı vurgulanmıştır.

Bu itibarla, Kamu İhale Kurulu'nun Kanun'un 56. maddesinde belirtilen yetkisinin sınırları içerisinde yaptığı denetimde, davacının teklifinin geçersiz olduğu tespitine yer verilerek söz konusu ihalede geçerli bir teklif bulunmaması nedeniyle ihalenin iptaline ilişkin komisyon kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmadığı yönündeki dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.