Danıştay 13. Daire E.2021/2458 K.2024/3715

Dava konusu istem: Doğal gaz dağıtım lisansı sahibi davacı şirketin, Kurum tarafından talep edilen bilgi ve belgeleri süresi içerisinde Kuruma göndermediğinden bahisle 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 9. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca 643.368,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin …tarihli ve …sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesi'nce verilen …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; mevzuat gereğince lisans sahibi tüzel kişilerin Kurum'un faaliyetlerini yerine getirebilmesi için ihtiyaç duyacağı her türlü bilgi ve belgeyi zamanında Kurul'a vermek zorunda oldukları, bu yükümlülüğün yerine getirilmemesi ve yazılı ihtara rağmen mevzuata aykırı eylemlere devam edilmesi halinde 4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinde hüküm altına alınan yaptırımların uygulanmasının söz konusu olacağı,

ancak anılan maddede yer alan yaptırımlara esas soruşturmalarda takip edilecek usul ve esasların düzenlendiği Doğal Gaz Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 21. maddesinde, soruşturma raporunda ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık tespit edilmiş olması ve bu tespitin Kurul tarafından da sabit görülmesi halinde, hakkında soruşturma yapılan gerçek veya tüzel kişiye on beş günden az olmamak üzere uygun bir süre verileceği ve aykırılığın bu süre içinde düzeltmesi yönünde uyarıda bulunulması gerektiği,

aykırılığın tam olarak düzeltilmemiş olması halinde ise Kanun'un 9. maddesinde öngörülen yaptırım ve cezaların uygulanmasının hüküm altına alındığı, davacı şirket hakkında 13/12/2017 tarihli Olur ile doğrudan başlatılan ve dava konusu idari para cezasına esas alınan soruşturma esnasında mevzuat hükmü gereği zorunlu olan 15 günlük ihtar süresinin davacıya tanınmadığı, dolayısıyla soruşturmanın mevzuatta belirtilen usul ve esaslara uygun olarak gerçekleştirilmediği anlaşıldığından, usule aykırı soruşturma sonucu tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte yandan, davalı idarece her ne kadar davacı şirketin …tarih ve …sayılı Kurul kararı ile ihtar edildiği ileri sürülmüş ise de, mevzuatta öngörülen ihtar müessesesinin her soruşturma için ayrı olarak uygulanması gerektiği, 03/08/2017 tarihli ihtar işlemine dayanak soruşturmanın ise farklı bir soruşturma olduğu, dolayısıyla uyuşmazlığa konu idari para cezasının dayanağı olan soruşturma için kabulü mümkün olmadığından bu iddiaya itibar edilmemiştir.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, temyize konu kararda aleyhlerine harca hükmedilmesinin hukuka aykırı olduğu, 4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen ihtar kapsamında herhangi bir süre belirtilmediğinden düzeltilebilecek olan fiillerde aykırılığın giderilmesi için verilecek olan sürenin Doğal Gaz Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 21. maddesiyle on beş gün olarak belirlendiği,

4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasındaki ihtarın idari para cezasını gerektiren fiillerin sona erdirilmesine ve/veya tekrar edilmemesine yönelik olarak düzenlendiği, Mahkeme kararında kabul edilen şekilde mevzuata aykırı fiil her işlenildiğinde ayrı ayrı ihtar müessesinin işletilmesinin Kurul'un Kanun kapsamında kendisine verilen denetim görevini yerine getirmesini imkansız hale getireceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Kurul tarafından mevzuata aykırı her bir fiile yönelik yapılan soruşturma için en az on beş günlük süreyi içeren ihtarda bulunulması, eğer hukuka aykırı davranış devam ediyorsa idari para cezası uygulanılması gerektiği, ihtarın amacının idari para cezası verilmeden önce mevcut aykırılığın giderilmesi için imkan tanınması olduğu, farklı soruşturmalarda verilen bir ihtarın başka bir soruşturmadaki ihtar koşulunun yerine geçemeyeceği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Ankara ilinin Polatlı ilçesinde ikamet eden B.B. isimli bir kişi, konutuna doğal gaz bağlantısı yapılması istemiyle davacı şirkete başvurduğu ancak herhangi bir işlemin tesis edilmediği hususunda 22/05/2017 tarihli bir dilekçeyle davalı idareye şikayet başvurusunda bulunmuştur.

Davalı idarece, …tarih ve …sayılı yazı ile davacı şirketten, B.B. isimli kişinin başvurusunda belirtilen hususların çözümlenerek başvuru sahibine bilgi verilmesi ve çözüme ilişkin yapılan işlemler hakkında yapılacak değerlendirmeye ilişkin görüşün 15 gün içerisinde gönderilmesi istenilmiş; davacı şirketin …tarih ve …sayılı cevabi yazısında, doğal gaz kazıları için Ankara Büyükşehir Belediyesi Altyapı Koordinasyon Merkezi Şube Müdürlüğü (AYKOME) tarafından yüksek ruhsat ve harç bedellerinin talep edildiği, bu kapsamda kazı izinleri ile ilgili Beypazarı Belediyesi ile kazı protokolünün imzalanması aşamasına gelindiği,

bu protokol çerçevesinde kazı çalışmaları sırasında bozulan yolların üst kaplamalarının şirketçe eski haline getirileceği, sonuç olarak protokolün imzalanmasını müteakip Polatlı'da da aynı prosedürün izleneceği ve doğal gaz bağlantı hatlarına yönelik taleplerin karşılanacağı belirtilerek talep konusu işlemin gerçekleştirilemediği davalı idareye bildirilmiştir.

Başvuru sahibi B.B.'nin 15/06/2017 tarihli dilekçeyle başvurusunu yinelemesi akabinde davalı idarece …tarih ve …sayılı yazı ile davacı şirketten, yüksek ruhsat ve harç bedellerine ilişkin mücbir sebebin bulunmadığı, bu bağlamda başvuruda belirtilen hususların mevzuat çerçevesinde ayrıntılı bir şekilde değerlendirilerek konuya ilişkin ayrıntılı bilgi, güncel tarihli ve yetkili mercilerce onaylı belge ve görüşlerin 14/07/2017 tarihine kadar sunulması talep edilmiş;

davacı şirketin …tarih ve …sayılı cevabi yazısında, AYKOME tarafından talep edilen yüksek kaplama bedellerinin ekonomik düzeye getirilmesine ilişkin yürütülen süreç neticesinde, Beypazarı Belediyesi ile imzalanacak protokol ile kazı çalışmalarında tahrip edilen zemin kaplamalarının şirketçe eski hale getirileceği ve aynı prosedürün Polatlı ilçesinde de izleneceği belirtilmiş ancak herhangi bir belge ya da mücbir sebep açıklaması sunulmamıştır.

Bunun üzerine davalı idarece …tarih ve …sayılı yazı ile davacı şirketten, mevzuatta mücbir sebep olarak değerlendirilmemesine rağmen yüksek ruhsat ve harç bedellerine istinaden doğal gaz arzı talebi reddedilen müşterilere doğal gaz arzı sağlanması işlemlerine ivedilikle başlanılması ve yapılan işlemler hakkında bilgi ve belgelerin 01/09/2017 tarihine kadar sunulması istenilmiş; davacı tarafından …tarih ve …sayılı sunulan cevabi yazıda, 26/07/2017 tarihli yazıya sehven cevap verilemediği ve 09/11/2017 tarihinde başvuru konusu talebin karşılanarak doğal gaz arzının sağlandığı belirtilmiş, ancak davacı şirket hakkında talep edilmesine rağmen bilgi ve belgelerin süresi içerisinde Kuruma sunulmaması sebebiyle yapılan soruşturma sonucunda dava konusu Kurul kararı tesis edilmiştir.

Dava konusu idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararında, Kurum tarafından talep edilen bilgi ve belgelerin süresi içinde gönderilmemesi nedeniyle davacı şirket aleyhine tesis edilen ihtara ilişkin …tarih ve …sayılı Kurul kararı dayanak alınmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun "Lisans ve sertifikaların genel esasları" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin 6 numaralı alt bendinde, "Lisans sahibi tüzel kişiler; tesislerini, yasal defter ve kayıtlarını, Kurul denetimine hazır bulundurmak, Kurul tarafından talep edildiğinde denetime açmak ve Kurumun faaliyetlerini yerine getirebilmesi için ihtiyaç duyacağı her türlü bilgi ve belgeyi zamanında Kurula vermek zorundadır.".

"Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasındaki usul" başlıklı 9. maddesinde, "Kurul, doğal gaz piyasasında faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişilere yapacağı yazılı ihtara rağmen mevzuata aykırı durumlarını devam ettirenlere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular: a) Kurul tarafından bilgi isteme veya yerinde inceleme hallerinde; istenen bilgilerin yanlış, eksik veya yanıltıcı olarak verildiğinin saptanması veya hiç bilgi verilmemesi ya da yerinde inceleme imkânının verilmemesi hallerinde, üçyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir ve yedi gün içinde bilgilerin doğru olarak verilmesi veya inceleme imkânının sağlanması ihtar edilir.

Ancak, kolay giderilebilecek kusurlu haller için ilgili gerçek ve tüzel kişilerden belgelerin doğru olarak verilmesi veya inceleme imkânının sağlanması istenir." kurallarına yer verilmiştir.

Doğal Gaz Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Raporlama" başlıklı 40. maddesinin 2. fıkrasında, "Lisans sahibi tüzel kişiler; tesislerini, yasal defter ve kayıtlarını, Kurul denetimine hazır bulundurmak, Kurul tarafından talep edildiği takdirde denetime açmak, Kurum tarafından belirlenen kayıt ve raporları tutmak ve Kurumun faaliyetlerini yerine getirebilmesi için gereksinim duyacağı her türlü bilgi ve belgeyi zamanında Kurula vermek zorundadır. " kuralı yer almıştır.

Doğal Gaz Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Kurul kararı" başlıklı 21. maddesinde, "Kurul, soruşturma dosyası üzerinde yapacağı inceleme neticesinde kararını verir.

Soruşturma raporunda ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık tespit edilmiş olması ve bu tespitin Kurul tarafından da sabit görülmesi halinde, hakkında soruşturma yapılan gerçek veya tüzel kişiye onbeş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilmesi ve ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığı bu süre içinde düzeltmesi yönünde uyarıda bulunulması kararlaştırılır.

Yapılan uyarı üzerine ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın verilen süre içinde düzeltilip düzeltilmediği Daire Başkanlığı tarafından tespit edilerek Başkanlığa bildirilir. Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır. Yapılan uyarı üzerine ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın verilen süre içinde düzeltilmiş olması halinde Kurul, yapılmakta olan soruşturmanın sona erdirilmesine karar verir.

Verilen süre içinde ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın tam olarak düzeltilmemiş olması halinde ise Kurul, Kanunun 9'uncu maddesinde öngörülen yaptırım ve cezaların uygulanmasını kararlaştırır." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu uyuşmazlığın, davalı idarece …tarih ve …sayılı yazı ile davacı şirketten istenilen bilgi ve belgelerin süresinde davacı şirket tarafından verilmemesinden kaynaklandığı, davacı tarafından …tarih ve …sayılı sunulan cevabi yazıdan da anlaşıldığı üzere … tarih ve …sayılı yazı ile istenilen bilgi ve belgelerin süresinde verilmediği konusunda tartışma bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Bu noktada, dava konusu idari para cezasının dayanağı olan ihtar müessesi ile idari para cezası arasındaki ilişkinin değerlendirilmesi ve farklı bir soruşturma kapsamında tesis edilen ihtar dayanak alınarak idari para cezası verilip verilemeyeceğinin çözüme kavuşturulması gerekmektedir.

Hukukî müeyyideler nitelikleri bakımından caydırıcı (tedip edici, bastırıcı, cezalandırıcı) müeyyideler ve telafi edici (giderici, onarıcı, engelleyici) müeyyideler olmak üzere iki ana gruba ayrılabilir. Caydırıcı müeyyidelerin cezalandırma amacı ağır basar.

Telafi edici müeyyidelerde ise temel amaç cezalandırma değil, bir hukuk normunun ihlâli nedeniyle ortaya çıkan bir hak kaybının veya kişiler ya da toplum (kamu) aleyhine oluşan olumsuz etki veya sonucun zorla giderilmesi (bertaraf edilmesi), telafi edilmesi veya engellenmesidir. İdare hukukundaki yaptırımlar içerik yönünden her iki grup yaptırımı da içerir.

İdari cezalarda caydırma, bastırma yani cezalandırma amacı ön planda olduğundan, bunlar “caydırıcı yaptırımlar” grubuna girerler. Buna karşın idari tedbirler, “telafi edici yaptırımlar” sınıfına dâhil olur.

Danıştay kararlarında, hizmetin düzgün işlemesini olumsuz etkileyebilecek ihlâller için engelleyici ve durdurucu nitelik taşıyan yaptırımlar idari tedbir; tedbir boyutunu aşıp tedip etme ve cezalandırma boyutuna varan yaptırımlar ise idari ceza olarak görülmüştür (Ali ULUSOY, İdari Yaptırımlar, 2013, İstanbul, s. 8, 17, 21).

4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında, Kurul'un, doğal gaz piyasasında faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişilere yapacağı yazılı ihtara rağmen mevzuata aykırı durumlarını devam ettirenlere yaptırım ve ceza uygulayacağı kurala bağlanmıştır. Bu hüküm uyarınca, doğal gaz piyasasında bir fiile idari para cezası uygulanabilmesi için ilgilinin aynı konuda ihtar edilmiş olması gerekmektedir.

İhtar müessesinde, ihtar edilen fiilin niteliğine bağlı olarak telafi edici veya caydırıcı bir müeyyide olup olmadığı değerlendirmesi yapılabilecektir. Çünkü ihtar devam eden hukuka aykırılığın düzeltilmesi mümkün olan bir konuda yapılmışsa telafi edici bir yaptırım olacak, devam eden hukuka aykırılığın düzeltilmesi mümkün olmayan bir konuda yapılan ihtar ise, bu fiilin tekrarının önlenmesi noktasında caydırıcı bir yaptırım hüviyetinde olacaktır.

Dolayısıyla idari para cezası verilebilmesi için bir ön şart niteliği olan ihtar aynı zamanda kendi başına yaptırım mahiyetini de haiz olabilecektir. Böylelikle, 4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "devam ettirenlere" ifadesinden mevzuata aykırı durumlarını tekrar edenlerin de anlaşılması gerekmektedir. Aksinin kabulü halinde, ihtar müessesinin caydırıcı bir müeyyide içermesinin ve kendi başına bir idari yaptırım olmasının anlamı kalmayacaktır.

İdare Mahkemesi'nce, 4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrası ile Doğal Gaz Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 21. maddesi birlikte değerlendirilerek dava konusu idari para cezasına esas alınan soruşturma esnasında 15 günlük ihtar süresinin davacıya tanınmadan usule aykırı soruşturma sonucu tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı ve mevzuatta öngörülen ihtar müessesesinin her soruşturma için ayrı olarak uygulanması gerektiği yönünde karar verilmişse de,

Kurum tarafından talep edilen bilgi ve belgelerin süresi içinde gönderilmemesi nedeniyle davacı şirket aleyhine tesis edilen ihtara ilişkin …tarih ve …sayılı Kurul kararı ile davacıya ihtar yaptırımı uygulandığı, Yönetmelik'in ilgili maddesinin ilk yapılan ihtarın nasıl uygulanacağına ilişkin bir açıklama mahiyetinde olduğu,

Kurum'ca talep edilen bilgi ve belgelerin süresinde verilmemesi fiilinin işlenmesiyle birlikte kamu aleyhine oluşan olumsuz etkinin telafi edilmesi mümkün olmayan bir şekilde ortaya çıktığı, dolayısıyla …tarih ve …sayılı Kurul kararıyla tesis edilen ihtar yaptırımın dava konusu Kurul kararında olduğu gibi daha sonra gerçekleşebilecek fiillere yönelik caydırıcı etkisinin daha ağır bastığı gözetildiğinde, İdare Mahkemesi'nce yapılan bu değerlendirmenin, 4646 sayılı Kanun'un 9. maddesinin sistematiği ve ihtar müessesesinin niteliği ile bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

(X) KARŞI OY

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu idari para cezasının davalı idarenin …tarih ve …sayılı yazısına süresinde cevap verilmediğinden bahisle …tarih ve …sayılı Kurul kararıyla tesis edilen ihtar dayanak alınarak tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Anayasa'nın 2. maddesinde ifadesini bulan hukuk devleti ilkesinin unsurlarından biri hukuki belirlilik ilkesidir.

Bu ilke, hukuk düzeniyle ilişki içindeki kişilere Devlet gücü tarafından yapılacak uygulamaları önceden görme imkânı sunacak düzeyde açık, anlaşılır, erişilebilir, devamlı ve geleceğe yönelik yasal düzenlemelerin yürürlükte olduğu bir hukuk sistemini hedefleyen, kamusal gücün kullanımını hukuk kurallarına bağlayarak öngörülebilirliği sağlamaya hizmet eden bir ilkedir.

Bu ilke gereğince bireylerin kendilerine uygulanacak kuralların içeriğini ve bu kuralların kapsamını önceden bilmesi gerekmektedir. Bu durum, hukuk devletinin bir diğer unsuru olan hukuki güvenlik ilkesiyle de yakından ilgilidir. Hukuki güvenlik, kişilerin kamu otoriteleriyle ilişkilerinde bugün ve geleceğe dönük olarak güven duygusu içinde olmaları demektir.

Hukuki güvenlik ilkesi gereğince, her birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelidir. Kişi, ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve buna göre davranışlarını belirler.

Uyuşmazlıkta, …tarih ve …sayılı yazıya süresinde cevap verilmemesi veya eksik cevap verilmesi halinde yazının muhatabı davacı şirketin hangi yaptırımla karşılaşabileceği söz konusu yazı içeriğinde belirtilmemiş, dava konusu idari para cezasının dayanağı olan …tarih ve …sayılı Kurul kararında, davacının bundan böyle talep edilen bilgi belgeleri eksiksiz vermesi konusunda ihtar edilmesine karşılık söz konusu fiilin ne kadar bir süre içerisinde tekrarlanması halinde uygulanacak yaptırımdan da söz edilmemiştir.

Bu durumda, dava konusu idari para cezasına yol açan hukuki sürecin davacı açısından hukuki bir belirlilik ve güvenlik içermediği, davacının yaptığı eylemlerin sonucunda hangi hukuksal yaptırımla karşılaşabileceğini öngörmesinin mümkün olmadığı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile onanması gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.