Danıştay 13. Daire E.2021/4332 K.2024/2863

Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirket tarafından, akaryakıt istasyonunda 04/01/2020 tarihinde yapılan denetimde, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin beş numaralı alt bendi uyarınca 125.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetim sonucu tanzim edilen tutanakta 07/11/2019 - 31/12/2019 tarihleri arasında toplam 380.805 litre dolum görüldüğü, satış raporları incelendiğinde ise 05/12/2019 tarihinden önceki satışların görülmediği ve 05/12/2019 - 31/12/2019 tarih aralığında 174.270 litre yakıt satışı yapıldığı, aradaki farkın 206.492 litre olduğu ve 31/12/2019 tarihinde gün sonu stok miktarının 60.920 litre olduğu, bu miktar düşüldüğünde dolum ve satış arasında 145.572 litre fark olduğu,

denetimde inceleme dönemi öncesi 20/08/2019 tarihine ilişkin servis raporu ibraz edildiği, bu tarihten itibaren herhangi bir arıza kaydını içerir belge ibraz edilmediği hususlarının tespit edildiği ve söz konusu tutanağın istasyon yetkilisi tarafından da imzalandığı, bu tespitler doğrultusunda davacının istasyonuna ilişkin erişilen otomasyon verilerinin incelenmesi neticesinde de sistemde dönem başı stok, pompa satış, tank dolum ve dönem sonu stok verisinin uyumlu olmadığı, dolayısıyla sisteme satış ve dolum olarak sağlıklı yansımayan akaryakıt hareketi olduğunun tespit edilmesi,

söz konusu fiilin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkanı olan fiillerden de olmaması karşısında, davacıya ait akaryakıt istasyonunda kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 1240 sayılı Kurul Kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (a), (b), (c) bentlerinin ihlal edilmesi sebebiyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık olmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu, denetim ekiplerince yalnızca otomasyon sistemindeki verilerin kontrol edilerek sonuca ulaşıldığı, muhasebe kayıtlarının, yazar kasa satış rakamlarının ve daha önce 3 numaralı tankta meydana gelen sızıntının miktarı araştırılarak sonuca varılması gerektiği, eksik inceleme ile dava konusu işlemin tesis edildiği, otomasyon kasasındaki sorun nedeniyle teknik destek alındığı ve servis raporu düzenlendiği, satışların otomasyon sistemine yansımaması nedeniyle parça değişimi yapıldığı, programın yeniden yüklendiği ancak sorunun giderilemediğinin denetim sırasında fark edildiği, mali kayıtlar incelendiğinde dolum ve satış rakamlarının birbiriyle örtüştüğünün görüleceği, yazılı savunmalarının dikkate alınmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 04/01/2020 tarihinde yapılan denetimde, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığının tespit edildiğinden bahisle hakkında doğrudan soruşturmaya başlandığı, hazırlanan soruşturma raporu tebliğ edilerek anılan raporda belirtilen hususlarla ilgili yazılı savunma yapılmasının istenildiği, davacı tarafından yapılan yazılı savunmada ileri sürülen hususların davacıyı haklı çıkarabilecek gerekçeler olmadığı belirtilerek dava konusu Kurul kararının tesis edilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (...)" kuralına yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde, "Dördüncü maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli" hâlinde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına uymayanlara Kurumca yüz on bin Türk Lirasından az olmamak ve beş yüz elli bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde sekizi oranında idari para cezası uygulanır." kuralı yer almıştır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.

06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "(2) Bayilik lisansı sahibi,

a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.

b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.

c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez. ...” kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapılarak 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 1240 sayılı Kurul kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentlerinin ihlal edildiğinden bahisle Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.

Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "Kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapılması" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.

Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.

Bu durumda, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapılması fiili sonucunda verilecek ceza 5015 sayılı Kanun'da özel olarak düzenlenmediğinden, davalı idarece, kanun maddesinde özel olarak sayılmayan ihlaller nedeniyle uygulanacak cezaları düzenleyen 19. maddenin birinci fıkrasının (ı) bendi uyarınca değerlendirme yapılabileceği açıktır.