Danıştay 13. Daire E.2021/5238 K.2022/1254

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisans sahibi davacı şirketin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) izni olmaksızın dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yaptığından bahisle davacı şirkete 1.066.327-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti:.

İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararda; ilgili mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, dağıtım faaliyetinin, serbest kullanıcılara ve akaryakıt toptan satış ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütününü kapsadığı; bu bağlamda dağıtıcı lisans sahiplerinin asıl faaliyet alanının, temel olarak rafineriden ithalat yoluyla ya da diğer dağıtıcı lisans sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz etmek olduğu;

dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, dağıtıcı lisans sahiplerinin tedarik kanallarından birisi olmakla birlikte, aslolanın bu yolla elde edilen akaryakıtın dağıtıcılar tarafından piyasaya sunulması olduğundan, bu amaç dışında kullanılmasının engellenmesi için, dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin Kurul'un iznine tâbi tutulduğu,

dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapmak isteyenlerin ilgili yıl için, yılda bir defaya mahsus olmak üzere davalı idare hesabına yatırılan izin bedeline ilişkin dekontun ibraz edilmesi gerektiği, 2017 yılına ilişkin dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine yönelik EBİS bildirim sisteminde yer alan bildirimlerin davalı idarece incelenmesi sonucunda söz konusu bedelin yatırıldığına ilişkin dekontu ibraz etmeden faaliyette bulunduğu tespit edilen dağıtıcı lisansı sahiplerinden davalı idarece yazılı açıklama istenildiği,

söz konusu açıklama talebine istinaden davacı şirketin yazılı açıklama yapmadığı ve 2017 yılı dağıtıcılar izni bedelini ödemediği; davacı şirket tarafından, 04/06/2016 tarihinden sonra dağıtıcılar arasında herhangi bir alım satım faaliyetinde bulunulmadığı ve 27/06/2016 tarihinde söz konusu bedeli ödediği iddia edilmiş ise de, 27/06/2016 tarihinde ödenen bedelin 2016 yılı için geçerli olduğu ve dava dosyasındaki belgelerden 04/06/2016 tarihinden sonra dağıtıcılar arasında alım satım yapıldığı anlaşıldığından davacı şirketin bu iddialarına itibar edilmediği belirtilerek,

davacı şirket hakkında Kurul izni olmaksızın dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yaptığından bahisle 1.066.327-TL tutarında idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdarî Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 27/06/2016 tarihinde yapılan ödeme kapsamında 27/06/2017 tarihine kadar dağıtıcılar arası satış izni hakkına sahip oldukları, bu tarihler dışında da dağıtıcılar arası satış yapmadıkları ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının 11. bendinde, Dağıtıcı, "Akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi halinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen semaye şirketi"; 12. bendinde, Dağıtım "Serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dahil bayilere akaryakıt satış ve ikmali faaliyetlerinin bütünü" şeklinde tanımlanmıştır.

Kanun'un 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde; a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları, b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler, c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması, d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi, konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir.".

"Faaliyetlerin Kısıtlanması" başlıklı 9. maddesinin, fiil tarihinde yürürlükte olan hâlinde, "Yurt dışından ham petrol ve akaryakıt temin edeceklerin rafinerici veya dağıtıcı veya ihrakiye teslim şirketi lisansına sahip olması gereklidir. Türkiye'de ham petrol üretimi yapan üreticiler, düşük gravite yerli üretim ham petrol ile karıştırılacak miktarda ham petrol ithalatı yapabilirler.

Ham petrol ve akaryakıt ithalatı miktar ve belirli teknik ölçümleri yapabilecek donanıma sahip yetkili gümrük idarelerinden yapılır. Dağıtıcılarca yapılacak akaryakıt ithalatı, ilgilinin lisansında yer alan alt başlık kapsamındaki akaryakıtlarla sınırlıdır ve Kuruma bayi bilgileriyle birlikte verilen pazarlama projeksiyonu ile uyumlu olduğu bildirildikten sonra yapılabilir. Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır.

Ham petrolün yurt içinde ticareti; sadece rafinerici ve üreticilerce ve birbirleri arasında yapılabilir.

Dağıtıcılar, lisans başvurularında asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini Kuruma vermek zorundadır ve kendi dağıtım ağına bağlı bayilerin işlettikleri akaryakıt istasyonlarında farklı lisans alt başlığına sahip dağıtıcıların bayisi sıfatı ile yapacakları faaliyetler hariç olmak üzere, kullanıcılara lisans alt başlığında yer almayan akaryakıtları teslim edemez..." düzenlemesi yer almıştır.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 01/02/2015 tarih ve 29254 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle değişik 17. maddesinin üçüncü fıkrasında ise. "Dağıtıcı lisansı sahipleri asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorundadır.

Hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanun'un ilgili maddeleri gereği idari yaptırım uygulanır.

Dağıtıcı lisansı sahiplerinin asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün izlenmesinde, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dağıtıcı lisansı sahiplerine bir yıl süreyle geçiş dönemi tanınır. Söz konusu yükümlülüğün ifasına ilişkin esas dönemler, geçiş döneminin sona erdiği tarihi izleyen takvim yılları dikkate alınarak belirlenir.

Asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralına yer verilmiştir.

19/12/2015 tarih ve 29567 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 17/12/2015 tarih ve 5921-3 sayılı kararında, "... dağıtıcı lisansı sahiplerinin, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapabilmesine ilişkin olarak, 01/01/2016 tarihinden itibaren 5 yıl süre ile.

1- Dağıtıcılar akaryakıt ticareti kapsamında gerçekleşecek satış işlemi öncesinde, satış talebinde bulunan lisans sahibinin ilgili yıl için, yılda bir defaya mahsus olmak üzere Kurum hesabına yatırılan izin bedeline ilişkin dekontun Kuruma ibraz etmesi ..." düzenlemesine yer verilmiş;

söz konusu Kurul kararı, 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı kararı "Ek" bölümünde yer alan "Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar"ın "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "a) Faaliyet dönemi: 01 Nisan- 31 Mart arasındaki 12 aylık dönemi... ifade eder." şeklinde tanımlanmış.

"Başvuru ve İzin Verilmesi" başlıklı 4. maddesinde ise, "(1) İzin başvuruları, başvuruya konu faaliyet dönemi için belirlenmiş izin bedelinin yatırıldığına ilişkin dekontun Kuruma sunulması ile yapılır. Faaliyet dönemine ilişkin izin başvuruları, faaliyet döneminin başlangıç yılının 1 Mart tarihi itibarıyla yapılır. (2) İzin için yapılan başvuru Petrol Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından, karar alınmak üzere Kurula sunulur.

Kurul kararı ile dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izni verilen lisans sahipleri, iznin Kurum internet sitesinde yayımlanmasını takiben dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetine başlar. İzinler bir faaliyet dönemi için verilir ve dönem sonunda kendiliğinden sona erer. (3) İzin başvurularına ilişkin işlemler, başvuruyu takip eden otuz gün içinde sonuçlandırılır.

(4) İzin başvurusu Kurul tarafından ret edilen dağıtıcılara, ret gerekçeleri bildirilir ve ödenmiş olan izin bedeli, yazılı talep sonrasında iade edilir. (5) Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından yapılabilir.

Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." düzenlenmesine yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan haliyle 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi ile aynı bendin (2) no.lu alt bendinde, Kanun'un 9. maddesinde yer alan kısıtlamalara uyulmaması durumda sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiş olup, Anayasa Mahkemesi kararlarında hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini gerçekleştiren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlanmıştır.

Hukuk devleti ilkesi, yürütme organının faaliyetlerinin yönetilenlerce belli ölçüde öngörülebilir olmasını, herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesini, ekonomik ve toplumsal hayatlarında tutum ve davranışlarını buna göre düzene sokabilmesini gerektirir. Zira hukuk devletinin gereği olan belirlilik ve hukukî güvenlik ilkesi, idarenin keyfi hareket etmesini engeller. Bunu gerçekleştirmenin başlıca yolu ise kural konulmasını gerektiren durumlarda bunların genel, soyut, anlaşılabilir ve sınırlarının belirli olmasını sağlamaktır.

Kanun koyucu, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulamasını yürütmeye, başka bir anlatımla idareye bırakır. Bu, aslî düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Teknolojide yaşanan hızlı gelişmeler ve çeşitlenen toplum ihtiyaçları dikkate alındığında, ayrıntıların düzenlenmesinin idareye bırakması, temel esaslarının ve çerçevesinin kanunla belirlenmesi şartıyla, hukukî güvenlik ve belirlilik ilkelerine ters düşmemektedir.

Ancak, bu gibi durumlarda da, idarenin kanunla belirlenen takdir yetkisi doğrultusunda ve kanunlara aykırı olmamak suretiyle yapacağı düzenlemelerin kapsam ve sınırlarını açık bir şekilde ortaya koymak suretiyle kanunun uygulanmasını sağlaması gerekmektedir. Aksi takdirde, hukukî güvenlik ve düzenli idare ilkelerinin ihlâli söz konusu olabilecektir.

5015 sayılı Kanun 9. maddesinde dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlı olduğu; 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde ise, bu izni almadan dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapılmasının idarî para cezası yaptırımına tâbi olduğu kurala bağlanmıştır.

Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararında, "... dağıtıcı lisansı sahiplerinin, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapabilmesine ilişkin olarak gerçekleşecek satış işlemi öncesinde, satış talebinde bulunan lisans sahibinin ilgili yıl için,

yılda bir defaya mahsus olmak üzere Kurum hesabına yatırılan izin bedeline ilişkin dekontun Kuruma ibraz etmesi ..." gerektiği düzenlenmişse de burada yer alan "ilgili yıl" ibaresi ile takvim yılının mı yoksa ödeme yapıldığı tarihten itibaren başlayan bir yıllık müddetin mi kastediliği hususunun açık ve herkesçe anlaşılır şekilde ifade edilmediği keza söz konusu ödemeye ilişkin dekontun sunulması üzerine de davacıya ne kadar süre ile dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapabilme hakkına sahip olduğu husunda herhangi bir bildirim yapılmayarak davacının nezdinde hukukî güvenlik ve düzenli idare ilkelerinin ihlâl edildiği;

bu nedenle de davacı tarafından idarî yaptırıma ne durumda tâbi olacağı hususunda hataya düşüldüğü görülmüştür.

Nitekim, söz konusu belirsizliğin 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararı ile, izin başvurularının, faaliyet döneminin "01 Nisan 31 Mart arasındaki 12 aylık dönemi" ifade edeceği ve başlangıç yılının 1 Mart tarihi itibarıyla yapılacağı, izin için yapılan başvuru hakkında Kurul tarafından karar alınacağı, Kurul tarafından verilen iznin Kurum internet sitesinde yayımlanmasını takiben dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetine başlanabileceği ve son olarak söz konusu izinlerin bir faaliyet dönemi için verileceği ve dönem sonunda kendiliğinden sona ereceği" belirtilmek suretiyle giderildiği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, dava konusu işlemde hukuka uygunluk davanın reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.