Danıştay 13. Daire E.2022/262 K.2022/896

Dava konusu istem: "...Mahallesi, ...Bulvarı, No:..., ..." adresinde faaliyet gösteren ...tarih ve ...sayılı bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 26/09/2016 tarihinde yapılan denetimde, akaryakıt istasyonunda gizli sabit/seyyar tank, düzenek, ekipman bulundurulduğunun tespit edildiğinden bahisle bu durumun 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin 4. fıkrasının (l) bendine aykırılık nedeniyle aynı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca davacıya 1.208.229,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesi'nce verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; idarî yaptırımların hukukî rejimine yönelik ilkeler de gözetilerek dava konusu idarî para cezası miktar yönünden incelendiğinde.

7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 32. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde yapılan değişiklik neticesinde 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 4. fıkrasının (l) bendine aykırılık hâlinde aynı Kanun'un 19. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendi ile (b) bendi gereği uygulanacak idari para cezasının alt sınırının 1.000.000,00-TL olarak belirlendiği, miktar yönünden mevzuatta yapılan değişiklik sonrası getirilen düzenlemenin davacının lehine olabileceği;

bu durumda, davacının fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetinden elde edilen net satış hasılatı değerlendirilerek 7164 sayılı Kanun'la yapılan düzenlemenin miktar yönünden lehe olması hâlinde ortaya çıkan yeni hukukî durum dikkate alınması gerektiğinden, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi ....

İdari Dava Dairesi'nce, Dairemizin 22/09/2021 tarih ve E:2021/394, K:2021/2968 sayılı bozma kararına uyularak verilen kararda; kanun koyucunun, Kurul tarafından karara bağlanmış, ancak tahsilatı tamamlanmamış idarî para cezalarının, işlenen fiil için 5015 sayılı Kanun'un 7164 sayılı Kanun'un 32. maddesi ile değişik 19. maddesinde daha düşük bir idarî para cezası uygulanması öngörülmüş ise asgarî maktu hadden tahsil edilmesini vergi dairesine bir görev olarak verdiği,

ilgili vergi dairesinin kanunen üstlendiği bu görevi yerine getirmesi açısından önemli olan hususun, idarî para cezasının keşinleşmesi değil, tahsilatının tamamlanmamış olması olduğu, dolayısıyla söz konusu düzenlemenin, tamamen tahsilat aşamasına özgü bir kural niteliğinde olduğu, idarî para cezasının iptali istemiyle dava açılsın veya açılmasın, bu kuralın tahsilatı tamamlanmamış idarî para cezalarına uygulanması vergi dairesi açısından bir zorunluluk olduğu,

ilgili vergi dairesi, dava açılıp açılmadığına bakılmaksızın tahsilatı tamamlanmamış idarî para cezasının miktarında lehe bir değişiklik varsa bunu tespit etmekle ve uygulamakla yükümlü bulunduğundan, tahsilat aşamasına özgü olan anılan kuralın, idarî para cezasının iptali istemiyle açılan davalarda dikkate alınmasına gerek bulunmadığı; bu itibarla, 7164 sayılı Kanun'la 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde yapılan değişikliğin, idarî para cezasının miktarı yönünden lehe hüküm teşkil edebileceği gerekçesiyle verilen dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında bu yönüyle hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Dava konusu işlemin esasına yönelik değerlendirmeye gelince; davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda Bitlis Bilim Sanayi ve Teknoloji İl Müdürlüğü denetim elemanlarınca 26/09/2016 tarihinde yapılan denetimde, otomasyon sisteminde 4 tank olduğu hâlde sahada 5 adet tank bulunduğu, üçüncü ve dördüncü tanklardaki problarda sabitleme olduğu, problardaki sabitleşme giderildiğinde otomasyonda görülen akaryakıt miktarının 3 numaralı tank için 2.699 litreye yükseldiğinin tespit edildiği, davacının akaryakıt istasyonunda otomasyon sistemine bağlı olmayan bir tank bulunduğunun yapılan denetimle sabit olduğu,

dolayısıyla bayilik lisansı sahibi davacı şirketin akaryakıt istasyonunda kaçak akaryakıt satmaya ya da bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit tank bulundurduğu anlaşıldığından, usulüne uygun şekilde tanzim edilen tutanak, yapılan soruşturma ve alınan savunma değerlendirilmek suretiyle tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davalı tarafın istinaf başvurusunun kabulü ile .... İdare Mahkemesi'nce verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararın kaldırılmasına; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara bir milyon Türk lirası idarî para cezası verilir" kuralının aynı bendin (2) numaralı alt bendinde yer alan "4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlâli" yönünden ve 5015 sayılı Kanun'a 14/02/2019 tarih ve 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesiyle eklenen Geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan" kuralının Anayasa'ya aykırı olduğu, regülatif idarî para cezalarının maktu olmasının ölçülü olmadığı, hukuk devleti, adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 36. maddesinin 1. fıkrasında, “Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercîleri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile âdil yargılanma hakkına sahiptir.” ; 141. maddesinin 3. fıkrasında, “Bütün mahkemelerin her türlü kararları gerekçeli olarak yazılır.” kuralları yer almış; 2577 sayılı İdari Yargılama Usûlü Kanunu'nun 24. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, kararın dayandığı hukukî sebepler ile gerekçe, kararlarda bulunacak hususlar arasında sayılmıştır.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin "Âdil Yargılanma hakkı" başlıklı 6. maddesinde, herkesin, gerek medenî hak ve yükümlülükleriyle ilgili nizâlar, gerek cezaî alanda kendisine yöneltilen suçlamalar konusunda karar verecek olan, kanunla kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının mâkûl bir süre içinde, hakkaniyete uygun ve açık olarak görülmesini isteme hakkına sahip olduğu belirtilmiş olup, âdil yargılanma hakkının düzenlendiği bu maddede, kanun ile kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davanın görülmesi, davanın mâkûl bir süre içinde sonuçlandırılması,

hakkaniyete uygun yargılama ve alenî yargılama ilkelerine açıkça yer verildiği görülmektedir. Hakkaniyete uygun yargılama ilkesi, silahların eşitliği, çekişmeli dava, gerekçeli karar hakkı unsurlarının bir arada mevcut olmasını gerektirmektedir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları çerçevesinde, gerekçeli karar hakkı denetiminin, gerekçenin hukukî olup olmadığı, yeterli ve mâkûl olup olmadığı, gerekçenin öğrenilip öğrenilmediği, tarafların iddialarının karşılanıp karşılanmadığı, gerekçenin mâkûl sürede yazılıp yazılmadığı ilkeleri açısından yapıldığı görülmektedir. Bu bağlamda, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatlarına göre, bir uyuşmazlık ayrıntılı ve yeterli gerekçeye yer verilmeden karara bağlanıyorsa âdil ve hakkaniyete uygun yargılama açısından ihlâl gerçekleşebilmektedir (SUNAY Dr. Zühal Aysun, Gerekçeli Karar Hakkı ve Temel İlkeleri, Danıştay Dergisi, 2016, sayı 143, s.24-26).

Anayasa Mahkemesi'nin 13/06/2013 tarih ve Başvuru No: 2013/1235 sayılı kararında ilke olarak mahkeme kararlarının gerekçeli olmasının, âdil yargılanma hakkının bir gereği olduğu; mahkemelerin dava konusu maddî olay ve olguların kanıtlanmasını, delillerin değerlendirilmesini, hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanmasını, uyuşmazlıkla ilgili vardığı sonucu, bu sonuca varılmasında kullandığı takdir yetkisinin sebeplerini mâkûl bir şekilde gerekçelendirmek zorunda olduğu;

bu gerekçelerin oluşturulmasında açıkça bir keyfilik görüntüsünün olmaması ve mâkûl bir biçimde gerekçe gösterilmesi hâlinde âdil yargılanma hakkının ihlâlinden söz edilemeyeceği; mâkûl gerekçenin, davaya konu olay ve olguların mahkemece nasıl nitelendirildiğini, kurulan hükmün hangi nedenlere ve hukukî düzenlemelere dayandırıldığını ortaya koyacak, olay ve olgular ile hüküm arasındaki bağlantıyı gösterecek nitelikte olması gerektiği;

zira tarafların o dava yönünden, hukuk düzenince hangi nedenle haklı veya haksız görüldüklerini anlayıp değerlendirebilmeleri için ortada usûlüne uygun şekilde oluşturulmuş, hükmün hangi nedenle o içerik ve kapsamda verildiğini gösteren, ifadeleri özenle seçilmiş ve kuşkuya yer vermeyecek açıklıktaki bir gerekçe bölümünün ve buna uyumlu hüküm fıkralarının bulunmasının zorunlu olduğu; bununla birlikte, derece mahkemelerinin, taraflarca ileri sürülen tüm iddialara cevap verme zorunluluğunun bulunmadığı, hükme esas teşkil eden gerekçelerin nelerden ibaret olduğunu ortaya koymasının yeterli olduğu belirtilmiştir.

AİHM, Xero Flor w Polsce sp. z o.o./Polonya kararında başvurucu şirketin olaya uygulanacak ikincil düzenlemenin tazminat hakkını anayasal güvencelere aykırı olarak sınırladığı gerekçesiyle anayasaya aykırı olduğu iddiasının ilgili ve yeterli bir gerekçeyle karşılanmaması sebebiyle gerekçeli karar hakkının ihlâl edildiğine karar vermiştir.

AİHM ulusal mahkemenin "başvurucunun anayasaya aykırılık görüşünü paylaşmadığı" şeklindeki bir gerekçeyi somut olayın koşullarında yeterli bulmamıştır.

AİHM hükümetin derece mahkemelerinin de anayasallık denetimi yapma yetkilerinin bulunduğu itirazına hak verse de anayasal sorunun uyuşmazlığın çözümünde etkili olduğu davalarda anayasaya aykırılık iddiasıyla anayasa mahkemesine başvurulması isteminin reddedilmesi durumunda derece mahkemelerinin bunu müstahak kılacak gerekçe ortaya koymaları gerektiğini ifade etmiştir.

AİHM derece mahkemelerinin başvurucunun anayasaya aykırılık iddiasını ilgili ve yeterli bir gerekçeyle karşılamadıkları gibi dosyanın Polonya Anayasa Mahkemesi'ne gönderilmesi istemini de reddedildiklerine dikkat çekmiştir. AİHM'e göre anayasal hak ve özgürlüklerin ihlâl edildiği şikâyetinin öne sürüldüğü hâllerde derece mahkemeleri dikkatli ve özenli bir inceleme yapmakla yükümlüdür.

AİHM sonuç olarak söz konusu ikincil düzenlemenin tazminat hakkını anayasaya aykırı olarak sınırladığı iddiasının ulusal mahkemelerce uygun bir şekilde cevaplanmamasının gerekçeli karar hakkının ihlâline yol açtığını kabul etmiştir (Xero Flor w Polsce sp. z o.o./Polonya, §§ 168-172).

Benzer şekilde Anayasa Mahkemesi de, "... mahkemenin Anayasa'ya aykırılık iddiasını ciddi görmemesi durumunda bu iddianın temyiz merciince esas hükümle birlikte karara bağlanacağı düzenlenmekle davanın taraflarınca ileri sürülen ve yeterli ölçüde temellendirilebilen Anayasa'ya aykırılık iddialarının karşılanması gerekliliğine işaret edilmiştir.

Derece mahkemelerinin itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurma zorunluluğu bulunmasa da kanun hükümlerini iptal etme konusunda tek yetkili merci Anayasa Mahkemesi olduğuna göre Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasını gerekli görmediklerinde bunu gerekçelendirmeleri beklenir.

Aksi takdirde başvurucuların medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili esaslı iddiaların cevaplandırılmamış, uyuşmazlığın esası tam manasıyla çözüme kavuşturulmamış olacaktır." diyerek gerekçeli karar hakkının ihlâl edildiğine karar vermiştir (Hilmi Kocabey ve Diğerleri Başvurusu, Başvuru No: 2018/27686, Karar Tarihi: 17/11/2021, R.G. Tarih ve Sayı: 29/12/2021-31704).

Dosyasının incelenmesinden, davacı tarafından 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "Aşağıdaki hâllerde, sorumlulara bir milyon Türk lirası idarî para cezası verilir" kuralının aynı bendin (2) numaralı alt bendinde yer alan "4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlâli" yönünden ve 5015 sayılı Kanun'a 14/02/2019 tarihli 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesiyle eklenen Geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan" kuralının Anayasa'ya aykırı olduğu iddia edilmiş ve fakat derece mahkemeleri tarafından yalnızca iddiaların ciddi görülmediği belirtilerek, hangi sebeplerle ciddi görülmediğine ilişkin bir değerlendirme yapılmadığı görülmüştür.

Davacı tarafından dava ve temyiz dilekçelerinde ileri sürülen 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "Aşağıdaki hallerde, sorumlulara bir milyon Türk lirası idarî para cezası verilir" kuralının aynı bendin (2) numaralı alt bendinde yer alan "4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlâli" yönünden Anayasa'ya aykırılık iddiası bakımından;

Kanun koyucu tarafından, petrol piyasası faaliyetlerinin sağlıklı ve düzenli şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilere, akaryakıt istasyonunda gizli sabit/seyyar tank, düzenek, ekipman bulundurmamaya ilişkin getirdiği yükümlülüğün ihlâl edilmesi hâlinde itiraz konusu kuralla idarî para cezası öngörülmüş olup bu kural, kabahat sayılan eylemin işlenmesini önlemeye yönelik “caydırıcılık” fonksiyonunu yerine getirmektedir.

Petrol piyasasında faaliyette bulunan aktörlerin eylemlerinden dolayı petrol piyasasının bozulmaması ve piyasadaki faaliyetlerin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilere bu şekilde yükümlülük getirilmesi ve bu yükümlülüğü ihlâl eden bayilere idari para cezası verilmesi kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında kalmaktadır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde kabahat; kanunun, karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlıklar olarak tanımlanmış; 17. maddesinde, idari para cezalarının maktu veya nispi olabileceği gibi, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebileceği açıkça belirtilmiştir.

Nitekim, daha sonra yürürlüğe giren Kanun hükmüyle daha az tutarda bir idarî para cezasının ödenecek olması hâlinde, bu durum tahsilat aşamasında vergi dairesi tarafından dikkate alınacaktır.

Bu durumda, davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası geçerli görülmemiştir.

Davacının 5015 sayılı Kanun'a 14/02/2019 tarih ve 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesiyle eklenen Geçici 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan" kuralının Anayasa'ya aykırılık iddiası bakımından;

Anılan kural, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için getirilmiş olup, davacının ihlâl ettiği yükümlülük Kurul tarafından niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılmadığı için davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası geçerli görülmemiştir.

Dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile kararın kaldırılması ve esastan incelenen davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmamakta ise de, gerekçeli karar alma hakkı çerçevesinde kararın belirtilen bu gerekçeler eklenerek onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir. Bölge idare mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.