Danıştay 13. Daire E.2022/320 K.2022/2875

1. 31/12/2021 tarih ve 31706 6. Mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 30/12/2021 tarih ve 10700 sayılı ve 31/12/2021 tarih ve 10708 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararlarının iptali istenilmektedir. 2. Fazla ödendiği ileri sürülen dağıtım bedelinin yasal faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istenilmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 5. maddesine uygun bulunmayan dava dilekçesinin reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dava dilekçesi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

01/01/2022 tarihinden itibaren yürürlüğe giren 10700 ve 10708 sayılı Kurul kararlarının iptali ile fazla ödendiği ileri sürülen dağıtım bedelinin yasal faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Aynı dilekçe ile dava açılabilecek hâller" başlığını taşıyan 5. maddesinde, her idarî işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı, ancak, aralarında maddî veya hukukî yönden bağlılık ya da sebep - sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabileceği, birden fazla şahsın müşterek dilekçe ile dava açabilmesi için davacıların hak veya menfaatlerinde iştirak bulunması ve davaya yol açan maddî olay veya hukukî sebeplerin aynı olması gerektiği.

14. maddesinin üçüncü fıkrasında, dava dilekçelerinin, görev ve yetki, idarî merci tecavüzü, ehliyet, idarî davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet, 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği; aynı maddenin altıncı fıkrasında, bu maddede belirtilen hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi hâlinde de davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı.

15. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde ise, dilekçelerin 3. ve 5. maddelere uygun olmadıklarının tespiti hâlinde, yeniden dava açılmak üzere dilekçenin reddedileceği kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1/c bendinde, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idarî dava türleri arasında sayılmış.

2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin bu Kanun'la verilen görevleri yerine getirmek üzere kurulmuş "genel görevli" mahkemeler olduğu belirtildikten sonra, 5. maddesinde, idare mahkemelerinin, vergi mahkemelerinin görevine giren davalarla, ilk derecede Danıştay'da çözümlenecek olanlar dışındaki;

iptal davalarını, tam yargı davalarını, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davaları çözümleyeceği kurala bağlanmıştır.

Belirtilen hükümlerden anlaşılacağı üzere, idarî sözleşmelerden kaynaklanan iptal ve tam yargı davalarının görüm ve çözümünde idarî yargı yeri görevli bulunmaktadır.

Bu çerçevede, davanın, iptali istenen 10700 ve 10708 sayılı Kurul kararlarına yönelik kısmında göreve ilişkin bir tereddüt bulunmamakla birlikte, fazla ödendiği ileri sürülen dağıtım bedelinin yasal faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istemine ilişkin kısım, ilgili dağıtım şirketi ile imzalanan Lisanssız Elektrik Üreticileri İçin Dağıtım Sistem Kullanım Anlaşması'ndan doğan bir uyuşmazlık olduğu için Dağıtım Sistem Kullanım Anlaşması'nın hukukî mahiyetinin tespiti bir ön mesele teşkil etmektedir.

Doktrinde ve yargı kararlarında, idarî sözleşmeler, taraflarından en az birisi bir kamu tüzel kişisi olan ve bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin ve/veya özel hukuku aşan birtakım hükümler içeren sözleşmeler olarak tanımlanmaktadır.

Bir sözleşmenin idarî sözleşme mi yoksa özel hukuk sözleşmesi mi olduğunun tespiti noktasında iki ana kıstastan yola çıkılabileceği kabul edilmektedir. Bunlardan birincisi, ilgili sözleşmenin Kanun ile niteliğinin belirlenmesine; ikincisi ise, böyle bir belirlemenin bulunmaması hâlinde yargısal içtihatlar ile ortaya çıkan maddî ve organik şartların araştırılmasına ilişkindir.

Birinci kıstas açısından yapılacak değerlendirmede;

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 3. maddesinde, Sistem Kullanım Anlaşması, bir üretim şirketi, tedarik lisansı sahibi şirket veya tüketicinin iletim sistemini ya da dağıtım sistemini kullanımına ilişkin genel hükümleri ve ilgili kullanıcıya özgü koşul ve hükümleri içeren anlaşma olarak tanımlanmıştır.

Mezkûr Kanun'da Sistem Kullanım Anlaşması'nın hukukî mahiyetine ilişkin açık bir nitelendirmeye gidilmediğinden, taraflar arasında imzalanan Sistem Kullanım Anlaşması'nın nitelendirilmesinde ikinci kıstas açısından bir değerlendirme yapılması gerekmektedir.

İkinci kıstas açısından gerçekleştirilecek değerlendirmede ise, sözleşmenin tarafları, sözleşmenin konusu ve sözleşmenin özel hukuku aşan hükümler içerip içermediği hususlarının irdelenmesi gerekmektedir.

Bu çerçevede, ikinci kıstas açısından yapılacak değerlendirmeye gelince;

Elektrik enerjisine ilişkin faaliyetleri, temel olarak “üretim”, “iletim”, “dağıtım” ve “ticaret” başlıkları altında toplamak mümkün olup, hizmetin kesintiye uğramasının alternatif maliyetleri çok yüksek olduğu için bütün bu faaliyetlerin bir koordinasyon içinde yürütülmesi şarttır. Bu amaçla, 2001 yılında yürürlüğe giren 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (6446 sayılı Kanun'la başlığı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun şeklinde değiştirilmiştir.) ile, 2001 yılında kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek, enerji piyasasını düzenlemek ve denetlemek üzere Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) kurulmuştur.

Elektrik piyasası faaliyetleri, 4628 sayılı Kanun ve diğer ilgili mevzuat ile ayrıntılı olarak düzenlenmiş, 4628 sayılı Kanun'un mülga 2. maddesi, elektrik piyasası faaliyetlerini, “piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, perakende satış hizmeti, ticaret, ithalat ve ihracat faaliyetleri” olarak sıralamıştır. Kanun'da elektrik enerjisi “iletim” faaliyetinin ancak tekel niteliğinde ve.

A.Ş. tarafından yürütülebileceği düzenlenmiş, diğer faaliyetlerde ise, kamu tüzel kişilerinin yanında, özel hukuk tüzel kişilerinin de hizmetlerin yürütülmesine katılabileceği öngörülmüştür. Elektrik piyasası faaliyetlerinin yürütülmesinde kamu-özel ayrımı yapılmaksızın, kural olarak, lisans alınması zorunluluğu getirilmiştir.

Belirtilen yaklaşım, 30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile de sürdürülmüştür.

İkinci kıstas açısından yapılacak ilk değerlendirme sözleşmenin taraflarına ilişkindir. Bir sözleşmenin idarî sözleşme olarak kabul edilebilmesi için taraflardan birinin kamu tüzel kişisi olması gerekmektedir. Kamu idareleri ve kamu kurumları, özellikle düzenleyici ve denetleyici kurumlar, birtakım idarî işlemlerle kamu gücünü kullanarak özel hukuk kişileri arasında imzalanacak sözleşmelere müdahale edebilmekte, tip sözleşme ya da sözleşme maddesi belirleyebilmektedir. Ancak, idarî bir otorite tarafından kamu gücü kullanılarak belirlenen tip anlaşma da olsa özel hukuk kişileri arasında imzalanan sözleşmenin taraflardan birinin kamu tüzel kişisi olması şartını taşımadığından idarî sözleşme olarak kabulü mümkün değildir.

Yasal faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istenen fazla ödendiği ileri sürülen dağıtım bedelinin, elektrik piyasasında dağıtım lisansı ile faaliyet gösteren ve özel hukuk tüzel kişisi olan ilgili dağıtım şirketi tarafından özel hukuk tüzel kişisi olan davacı şirket ile imzalanan Lisanssız Elektrik Üreticileri İçin Dağıtım Sistem Kullanım Anlaşması uyarınca tahakkuk ettirildiği, taraflar arasındaki Dağıtım Sistem Kullanım Anlaşması'nın özel hukuk tüzel kişisi olan davacı şirket ile özel hukuk tüzel kişisi olan ilgili dağıtım şirketi arasında imzalandığı görüldüğünden her iki tarafı özel hukuk tüzel kişisi olan sözleşmenin idarî sözleşme olarak kabulü mümkün değildir.

Öte yandan, ikinci kıstas açısından yapılan değerlendirme kapsamında sözleşmenin taraflarına ilişkin şartın, Sistem Kullanım Anlaşması taraflarının iki özel hukuk tüzel kişisi olması nedeniyle sağlanmadığı anlaşılmakla, diğer maddî şartlar olan sözleşmenin konusu ve sözleşmenin özel hukuku aşan hükümler içerip içermediği hususlarının irdelenmesine gerek görülmemiştir.

Bu itibarla, idarî bir sözleşme olmayan Lisanssız Elektrik Üreticileri İçin Dağıtım Sistem Kullanım Anlaşması'nın uygulanmasından doğan uyuşmazlığın ancak adlî yargı yerlerinde açılacak davaya konu edilebileceğinin açık olması karşısında, aynı dilekçeyle hem adlî yargının görev alanına giren bir istemde bulunulduğu, hem de idarî yargı yerlerinin görev alanına giren 10700 ve 10708 sayılı Kurul kararlarının iptali istemiyle dava açıldığı görüldüğünden dava dilekçesi bu hâliyle 2577 sayılı Kanun'un 5. maddesine uygun bulunmamaktadır.

Bu durumda, davacı şirketin, 10700 ve 10708 sayılı Kurul kararlarının iptali istemi için ayrı; fazla ödendiği ileri sürülen dağıtım bedelinin yasal faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istemi için ayrı dilekçelerle dava açması gerekmektedir.