Danıştay 13. Daire E.2022/4497 K.2023/1408

Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığının tespiti nedeniyle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendini ihlâl ettiğinden bahisle hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 625.000,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında. Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı Çalışma Raporu'nda, ...

Akaryakıt Dağıtım Taşımacılık Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi'nin (... ) diğer dağıtıcıların sözleşmeli bayilerinden temin ettiği akaryakıtı kendi bayilerine sattığı ve/veya diğer dağıtıcıların bayilerinin ... 'in bayilerine doğrudan akaryakıt sattığı, bunun yanı sıra ... 'in bayilerinin yapmış olduğu dağıtıcı dışı ikmalle ikmal edilen akaryakıta sahte fatura düzenlediği, söz konusu diğer dağıtıcıların bayileri ise bu satışları dış satış olarak gösterdiği, ...'in temin ettiği söz konusu akaryakıtları ...

Akaryakıt Dağıtım Anonim Şirketi (...) unvanlı dağıtıcı lisans sahibinden dağıtıcılar arasında akaryakıt alımı olarak gösterdiği, ancak herhangi bir akaryakıt alımının olmadığı, sadece diğer dağıtıcıların bayilerinden alınan akaryakıtın bu şekilde faturalandırıldığı tespitlerine yer verilmesi üzerine, davalı idarece, davacı şirket hakkında ... tarih ve... sayılı Başkanlık Oluru ile doğrudan soruşturma açılmasına karar verildiği, yapılan soruşturma sonucunda davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satış fiilini işlediği yönünde ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporu'nun düzenlendiği;

Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü'nün ... tarihli ve ... sayılı Çalışma Raporu, bayinin otomasyon dökümü ve araştırma tutanağında yer alan bilgi ve belgelerin birbirlerini teyit ettiği, davacının ... İnşaat Taşımacılık Kuyumculuk İletişim Gıda Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi (... ) ile ... İnşaat Taşımacılık Kuyumculuk İletişim Gıda Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi (...) unvanlı bayilere akaryakıt satmak suretiyle yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı fiilinde bulunduğu, bu satışı dış satış olarak ... Sosyal Hizmetleri İnşaat Ticaret Limited Şirketi (... ) ve ... Yemekçilik İnşaat Turizm Dericilik Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi'ne (... Yemekçilik) ikmal olarak gösterdiğinin değerlendirildiği;

Dava dosyasında yer alan soruşturma raporu ve diğer bilgi ve belgelerin incelenmesinden, davacı şirketin 26/04/2019 ve 31/05/2019 tarihlerinde dış satış olarak göstediği akaryakıtın, ...'in ... ve ... isimli bayileri tarafından fiziken ikmal edildiği ve davacı şirketin akaryakıtı bu bayilere sattığının anlaşıldığı;

Bu itibarla, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin, mevzuat gereğince sadece kullanıcılara akaryakıt satışı yapmasına izin verilmesine karşın, dağıtıcısından temin ettiği akaryakıtı başka akaryakıt bayilerine sattığı, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapması fiilinin usulüne uygun olarak yapılan soruşturmayla ortaya konulduğu anlaşıldığından, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca davacı şirketin idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, davanın reddine gerekçe olarak dava konusu işleme dayanak olarak hazırlanan raporda yer alan PTS (plaka takip sistemi) verilerinin esas alındığı, dolayısıyla yargılama ilkelerine aykırı bir şekilde delil olma niteliği olmayan kayıtlar esas alınmak suretiyle karar verildiği, soruşturma dosyasında yer alan değerlendirmelerin tamamen tahmine dayalı tespitler olup, kesin, somut hiçbir şüpheye yer bırakmayacak şekilde delil ve ispat vasıtası bulunmadığı, şirketin satışına paralel sahte bir satış esas alınmak suretiyle ve sadece araç güzergâhından hareketle şirkete ihlâl isnadında bulunmanın hukuka aykırı olduğu,

soruşturma dosyasındaki tüm delillerin toplanması, tüm ilgililerin defter ve kayıtlarının incelenmesi gerektiği, tarafların bu kayıtlar üzerindeki görüşleri ve savunmaları alınmadan yaptırım uygulanmasının hukuka aykırı olduğu, soruşturma dosyasında iddia edilen ihlâlin gerçekleşmediği, herhangi bir ihlâl varsa da bunun failinin de şirketleri olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... 'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

MADDİ OLAY

Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü'nün ... tarih ve ... sayılı Çalışma Raporu'nda, ...'in diğer dağıtıcıların sözleşmeli bayilerinden temin ettiği akaryakıtı kendi bayilerine sattığı ve/veya diğer dağıtıcıların bayilerinin ...'in bayilerine doğrudan akaryakıt sattığı, bunun yanı sıra ...'in bayilerinin yapmış olduğu dağıtıcı dışı ikmalle ikmal edilen akaryakıta sahte fatura düzenlediği, söz konusu diğer dağıtıcıların bayileri ise bu satışları dış satış olarak gösterdiği, ...'in temin ettiği söz konusu akaryakıtları ... unvanlı dağıtıcı lisans sahibinden dağıtıcılar arasında akaryakıt alımı olarak gösterdiği,

ancak herhangi bir akaryakıt alımının olmadığı, sadece diğer dağıtıcıların bayilerinden alınan akaryakıtın bu şekilde faturalandırıldığı tespitlerine yer verilmesi üzerine, davalı idarece, davacı şirket hakkında ... tarih ve ... sayılı Başkanlık Oluru ile doğrudan soruşturma açılmasına karar verilmiş, yapılan soruşturma sonucunda davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satış fiilini işlediği yönünde ... tarih ve ... sayılı Soruşturma Raporu düzenlenmiş, sözü edilen rapor davacı şirkete gönderilerek savunması istenmiş, davacı şirket yazılı savunmasını 20/07/2020 tarihinde Kurum'a sunmuş,

Denetim Dairesi Başkanlığı'nca soruşturma raporunun ve savunmanın değerlendirilmesi sonucunda; davacı şirketin ... ile ... unvanlı bayilere akaryakıt satmak suretiyle yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı fiilinde bulunduğu, bu satışı dış satış olarak ...

Sosyal Hizmetleri İnşaat Ticaret Limited Şirketi ve Bucak Yemekçilik şirketlerine ikmal olarak gösterdiği değerlendirilerek davacının "yeniden satış amaçlı akaryakıt satılması fiilini gerçekleştirdiği" yönünde görüş bildirilmiş ve ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile,

bayilik lisansı sahibi davacı şirkete, yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığından bahisle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarını, 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasını, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendini ihlâl ettiği gerekçesiyle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 625.000,00-TL idari para cezası verilmesine karar verilmiştir.

Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin 9. fıkrasında, "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;

a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,

b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,

c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,

d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,

Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir.", "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.

5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, "Aşağıdaki hallerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında...'' idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (4) numaralı alt bendinde, ''bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi''; (5) numaralı alt bendinde ise, ''4. maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli'' hâllerinde idarî para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığının tespiti nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendini ihlâl ettiğinden bahisle hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.

Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.

Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.

Bu durumda, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı hareketine konu eylem gerçekleştirilmesi" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.

Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.

5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci fıkrası ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği,

ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlâlinin yer almadığı,

başka bir anlatımla Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlâle yer verilmediği anlaşılmakla, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddenin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.

Kaldı ki, yukarıda ''İLGİLİ MEVZUAT'' kısmında belirtildiği üzere, bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi hâlinde uygulanacak idarî para cezası 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (4) numaralı alt bendi ayrıca düzenlenmiştir.

Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.