Danıştay 13. Daire E.2022/4522 K.2024/6033

Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 125.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarihli ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davalı idarece, yalnızca Kurum kayıtları incelenmek suretiyle 01/09/2019-04/12/2019 tarihleri arasındaki dönemde davacı şirketin stoklarında bulundurduğu ve dolum yapılan miktardan 203.714,84 litre fazla ürün satışı yapıldığının tespit edildiğinden bahisle işlem tesis edilmiş ise de davacı şirket tarafından söz konusu dönemde otomasyon sisteminde arıza bulunduğuna dair davalı idareye süresi içerisinde bildirim yapıldığı, söz konusu dönemde davacı şirkete ait istasyonda kurulu otomasyon sistemi verilerinin sağlıklı olmadığı,

bu haliyle idarece yapılan incelemede sadece otomasyon sistemi verilerinin dikkate alınamayacağı; bu durumda, davalı idarece, davacı şirket tarafından savunmada ileri sürülen iddiaların fatura, muhasebe kayıtları, ilgili kamu kurumları ve dağıtıcı firma kayıtları vb. bilgi ve belgeler incelenmek suretiyle bir işlem tesis edilmesi gerekmekte iken eksik inceleme ve araştırma sonucu tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka aykırı bulunarak işlemin iptaline karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davacı şirket tarafından otomasyon sistemi arızası ve servis formları Kurumumuza bildirilmişse de tamirat sonrasında da otomasyon sistemi verilerinin tutarlı olarak sisteme yansımadığının açık olduğu, 1240 sayılı Kurul kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi uyarınca bayilik lisansı sahiplerinin arıza durumunda tamirat gerçekleşene kadar akaryakıt satış ve dolumu yapmaması gerekmekte olup aksi durumun kötü niyetle kullanıma sebebiyet verebileceği, bununla birlikte önlenmesi mümkün olmayan veri kayıpları için 1240 sayılı Kurul kararı uyarınca ertesi ayın 20. gününe kadar veri düzeltmesi imkanı sağlandığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, hukuki dayanaktan yoksun temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmadığından kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığının tespit edildiğinden bahisle davacıya 125.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararının tesis edilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, "(1) Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.

(2) Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (...)" kurallarına yer verilmiştir.

5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde, "Dördüncü maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlali" halinde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Anılan Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına uymayanlara Kurumca yüz on bin Türk Lirasından az olmamak ve beş yüz elli bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde sekizi oranında idari para cezası uygulanır." kuralı yer almıştır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.

06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "(2) Bayilik lisansı sahibi,

a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.

b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.

c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez. ...” kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Uyuşmazlığa konu olayın sübutu açısından yapılan değerlendirme:

Dağıtıcı lisans sahiplerinin davalı idarece belirlenen usul ve esaslara göre bayilerinde kaçak akaryakıt satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren denetim sistemi kurmak ve uygulamakla yükümlü olduğu, nitekim davalı idareye verilen yetki çerçevesinde 1240 sayılı Kurul kararının alındığı, anılan Kurul kararı uyarınca bayinin istasyonda kurulu otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumlu olduğu, istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamayacağı, otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs) gerçekleştirilemeyeceği anlaşılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden, bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 04/12/2019 tarihinde yapılan denetimde tutulan tutanakta, "otomasyon sisteminin aktif çalışır olduğu, anlık test satışları ve ÖKC günlük satışlarının (x raporları) otomasyon sistemine yansıdığı, 01/09/2019 tarihinden itibaren otomasyon ve ÖKC kayıtları incelendiğinde, satış kayıtlarının birbiriyle yaklaşık uyumlu olduğu, otomasyon tank dolum kayıtlarında 01/09/2019 tarihinden itibaren tank dolum bilgilerinin yer almadığı, dolum miktarının "0" olduğu, söz konusu zaman diliminde otomasyon satış kayıtlarında 191.033,31 litre satış kaydının olduğu" tespitlerine yer verildiği görülmektedir.

Davalı idarece 01/09/2019-04/12/2019 tarihleri arasındaki döneme ilişkin Kurum kayıtlarında yapılan incelemede, dönem başı stok miktarının motorin ürünü için 2.340,97 litre, dönem içi dolum miktarının "0" litre olduğu, dönem içi satış miktarının 191.249,17 litre, dönem sonu stok miktarının ise 14.806,64 litre olduğu tespit edilmiş, bu verilerin karşılaştırılması sonucunda, davacı şirketin, söz konusu dönemin başında stoklarında bulundurduğu ve dolum yaptığı miktardan 203.714,84 litre fazla ürün satışı yaptığı tespit edilerek davaya konu karar alınmıştır.

Her ne kadar davacı şirket tarafından yapılan savunmada, 01/09/2019 tarihinde tank arızası, 07/10/2019 tarihinde tank 2 ve 3 de arıza, 08/11/2019 tarihinde tank 2 ve 3 de probe hatası, 30/11/2019 tarihinde tank 2 ve 3 de probe hatasının bulunduğu belirtilmişse de 01/09/2019-04/12/2019 tarihleri arasındaki döneme ilişkin Kurum kayıtlarında yapılan incelemede, üç ay boyunca dönem içi dolum miktarının "0" litre olduğu konusunda tereddüt olmadığı, otomasyon bilgileri dökümü incelenerek bu üç aylık süre boyunca gün içinde ve toplamda "dönem başı stok+tanka dolum-pompa satış = dönem sonu stok" hesaplaması sağlanamadığı halde düzeltilmediği,

dolayısıyla otomasyon sisteminin sağlıklı ve doğru çalışmadığı halde satış yapıldığı, bu durumda, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığı fiilinin sübuta erdiği sonucuna varılmıştır.

Kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idari para cezası verilmesi açısından yapılan değerlendirme:

5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idari yaptırımın uygulanması gerekmektedir.

Dolayısıyla, idari yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idari yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir.

Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idari yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idari yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.

Davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapılarak 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 1240 sayılı Kurul kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentlerinin ihlal edildiğinden bahisle Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlali hâlinde uygulanacak idari para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.

5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği,

ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlalinin yer almadığı,

başka bir anlatımla Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlale yer verilmediği anlaşılmakla, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddenin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.

Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlali halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlal etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.

Bu durumda, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.

Öte yandan, kurulu otomasyon sistemine yansımayan akaryakıt satışı veya dolumu yapılması fiili sonucunda verilecek ceza 5015 sayılı Kanun'da özel olarak düzenlenmediğinden, davalı idarece, kanun maddesinde özel olarak sayılmayan ihlaller nedeniyle uygulanacak cezaları düzenleyen 19. maddenin birinci fıkrasının (ı) bendi uyarınca değerlendirme yapılabileceği açıktır.