Danıştay 13. Daire E.2023/3520 K.2024/4189

2. ... İşletme A.Ş. (...) VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, Nisan-Eylül 2022 döneminde ödenmediği tespit edilen 52.572.422,00-TL kaynak bazında destekleme bedelinin, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 51. maddesi uygulanarak EPİAŞ tarafından davacı şirketten tahsil edilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (Kurul) ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; davacı şirket tarafından usule uygun olarak EPİAŞ'a sunulan ikili anlaşmanın "tüketici" noktasında şartları taşıdığı değerlendirilerek olumlu bulunduğu ve buna dayalı olarak davacı şirkete kaynak bazında destekleme bedeli uygulaması kapsamında muafiyet tanındığı;

Davacı şirketçe, bir kısmı "nihai" tüketici olmak üzere sabit fiyattan tüketicilere (nihai tüketici dışında diğer kişilere) taahhüt edilen miktarda elektrik temin edildiği; ancak, sonradan, 11269 sayılı Kurul kararıyla, Usul ve Esaslar'da yapılan değişiklikle "tüketici" olarak sabit fiyatın devam ettirilmesi gereken kişilerin "nihai" olarak belirlendiği, bu kapsamda söz konusu düzenlemenin geçmişe etkili olarak yürütülmesinin mümkün olmadığı;

Uyuşmazlık konusu olayda davalılarca, idari faaliyetin doğru zamanda, doğru araçlarla, doğru ve tutarlı bir biçimde yürütüldüğünden söz etmenin mümkün olmadığı, Usul ve Esaslar'daki değişikliğin geçmişe etkili olarak uygulanarak davacı şirkete tanınan muafiyet kapsamında tahakkuk ettirilmeyen tutarın iadesi isteminin mümkün olamayacağı;

Bu itibarla, kaynak bazında destekleme uygulaması kapsamında muafiyet tanınan davacıdan, Usul ve Esaslar'da sonradan yapılan değişiklik uyarınca geçmişe dönük olarak kaynak bazında destekleme bedelinin iadesinin talep edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; uyuşmazlığın çözümünde, davacıya tanınan muafiyet ve 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrasının amacı ile anılan kanuni düzenlemenin Kuruma verdiği görev ve yetkinin dikkate alınması gerektiği;

08/03/2022 tarih ve 31772 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 7381 sayılı Kanun'un 27. maddesinin altıncı fıkrasıyla 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesine eklenen on birinci fıkra uyarınca, Kuruma arz güvenliğinin ve/veya tüketicilerin korunması amacıyla kaynak bazında tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme bedeli belirleme konusunda yetki verildiği, bu bedelin üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanmak suretiyle, arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılacağının öngörüldüğü ve destekleme bedelinin kaynağının belirlendiği, ayrıca, uygulamaya ilişkin usul ve esasları belirleme konusunda Kurumun yetkili kılındığı;

Dosyanın incelenmesinden, üretim maliyeti düşük üretici olduğu anlaşılan davacı şirketin, Usul ve Esaslar kapsamında, destekleme bedeli ödemekle yükümlü şirketler arasında yer aldığı, Usul ve Esaslar'da sonradan yapılan değişiklik uyarınca, davacı şirket tarafından, ikili anlaşma kapsamında kaynak bazında destekleme bedeli uygulamasından muafiyet tanınmasının istenildiği, EPİAŞ tarafından uygulamada karşılaşılan tereddüt nedeniyle davacıdan "elektrik enerjisinin nihai tüketiciye kadar sabit fiyat ile tedarikinin de sağlandığının tespit edilmesi için ihtiyaç duyulan bilgi ve belgelerin" ibraz edilmesinin istendiği,

davacı ve ikili anlaşmanın tarafı olan dava dışı şirket tarafından bilgi ve belgelerin sunulması üzerine davacı şirkete uygulama kapsamında muafiyet tanındığı, ancak Kurum tarafından, EPİAŞ'a gönderilen 07/11/2022 tarihli yazı üzerine, muafiyetten yararlanan tüm şirketler yönünden yeniden yapılan incelemelerde, gerçekleşen enerji iletimine ilişkin nihai verilere göre, davacının muafiyet beyanının aksine, sattığı enerjinin sadece bir kısmının nihai tüketiciye kadar sabit fiyatla ulaşmadığının, dolayısıyla muafiyet şartlarını taşımadığının tespit edilmesi üzerine,

muafiyetten haksız yararlandığından bahisle, kaynak bazında destekleme bedeli ödemekle yükümlü olduğu tutar tahakkuk ettirilerek, dava konusu Kurul kararıyla davacı şirketten bu tutarın tahsil edilmesine karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığının anlaşıldığı;

Bu itibarla, her ne kadar, Nisan-Eylül 2022 döneminde Usul ve Esaslar'da, elektrik enerjisinin sabit fiyatla nihai tüketiciye kadar tedarikinin sağlanması şartı açıkça yer almamakta ise de, uygulamanın dayanağı olan kanuni düzenlemenin amacının bu şekilde uygulama yapılmasını gerektirdiği dikkate alındığında, bu konuda açıkça yetkili kılınan davalı idarece, kanuni düzenlemenin açık amacı gözetilerek bu şartın aranması suretiyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Açıklanan nedenlerle, istinaf başvurusunun kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, şirketlerine Usul ve Esaslar'ın Geçici 1. maddesi uyarınca, kaynak bazında destekleme bedeli uygulaması kapsamında muafiyet tanındığı, bu kararın iptal edilmediği, üretilen elektriğin ikili anlaşma kapsamında sabit fiyattan satıldığı, ikili anlaşmada öngörülen bedelin, azami uzlaştırma fiyatından düşük olduğu, Usul ve Esaslar'ın 7. maddesinin birinci fıkrasında yapılan değişiklik sonrasında geriye dönük olarak muafiyet kapsamında ödenmeyen tutarların faizi ile birlikte istenilmesinin hukuka aykırı olduğu, Kurum tarafından ihdas edilen Usul ve Esaslar'ın açık olmadığı, uygulamada tereddütlere neden olduğu,

bu tereddüt nedeniyle oluşan zararın şirketlerinden istenmesinin adil olmadığı, gerek faturaya gerek geriye dönük ödenmesi istenen tutara yönelik EPİAŞ ve Kuruma itirazda bulunulduğu, bu başvuruların cevap verilmemek suretiyle reddedildiği, EPİAŞ tarafından, geriye dönük hesaplamanın nasıl yapıldığının belirsiz olduğu, ödenmesi istenen tutarın çok yüksek olduğu, şirketlerinin iflas etme eşiğine geldiği, 11269 sayılı Kurul kararında geriye dönük uygulama yapılacağına ilişkin herhangi bir kurala yer verilmediği hâlde, bir nevi cezalandırma amacıyla bu işlemin tesis edildiği,

geriye dönük olarak neredeyse bütün üretim miktarının ödenmesinin istenmesinin hakkaniyete uygun olmadığı, ikili anlaşma kapsamında sabit fiyatla satılan enerjinin nihai tüketiciye kadar sabit fiyatla satıldığının tespitinden şirketlerinin sorumlu tutulmasının hukuka aykırı olduğu, bu yönde bir inceleme yapılacaksa muhatabın ... Enerji Ticareti A.Ş. olduğu ileri sürülmüştür.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalılar tarafından, Bölge İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu, davacının temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bölge idare mahkemesi kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

(X) KARŞI OY

6446 sayılı Kanun'un "Tarifeler ve tüketicilerin desteklenmesi" başlıklı 17. maddesine 7321 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle eklenen (11) numaralı fıkrasında, ulusal veya uluslararası piyasalarda elektrik enerjisi üretimine girdi olan emtia fiyatlarının ve/veya kaynak maliyetleri arasındaki farkların makul olmayan artışları nedenleriyle, arz güvenliğinin ve/veya tüketicilerin korunması amacıyla elektrik enerjisinin üretim maliyetleri dikkate alınarak, her seferinde altı ayı geçmemek üzere, Kurum tarafından kaynak bazında tüketiciyi ve/veya maliyeti yüksek üretimi destekleme bedeli belirlenebileceği öngörülmüştür.

Ancak devam eden cümlede "Bu bedel, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılır." denilmek suretiyle söz konusu destekleme bedelinin tüm yükü üretim maliyeti düşük üreticilerin üzerine bırakılmıştır.

Ayrıca anılan düzenlemede "ve/veya" ifadesi geçtiği ve Kurul'a tüketiciler hariç yalnızca maliyeti yüksek üretimi destekleme amacıyla bedel belirleme yetkisi de verildiği dikkate alındığında, üretim maliyeti düşük üreticiler, yüksek maliyetli üreticilere destekleme bedeli ödemek suretiyle bu üretici grubunun piyasada elektrik fiyatları nedeniyle oluşan zararlarını karşılamak zorunda kalacaktır.

Anayasa'nın 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.

Buna göre Anayasa'nın 48. maddesinde çerçevesi belirlenen teşebbüs hürriyetine sınırlama getiren kanuni düzenlemelerin Anayasa'da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir. Destekleme bedelinin üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanmasını öngören yasa kuralı ile, düşük maliyetli elektrik üreticileri adeta cezalandırılmış ve yüksek maliyetli üreticileri fonlamak zorunda bırakılmışlardır.

Elektrik piyasasının işleyişi sırasında emtia fiyatlarının ya da kaynak fiyatlarının artmasında, düşük maliyetli üreticilerin en küçük bir etkisi olmadığı halde fiyat artışının bedeli bu üretici grubuna yüklenmiştir. Düşük maliyetli üreticileri, kendilerinden kaynaklanmayan piyasa olumsuzluklarını üstlenmek zorunda bırakmak, bedel ödetmek eşitlik ilkesine ve ölçülülük ilkesine aykırıdır.

Devletin yüksek maliyetli üreticilerin olağanüstü dönemlerde oluşan bu şekildeki kayıplarını, sübvanse ederek, vergi avantajı sağlayarak, benzer mali ve finans yöntemleri kullanmak suretiyle geçici olarak karşılaması mümkün iken, bütün yükü düşük maliyetli üreticilerin üzerine bırakmasını adalet ve hakkaniyet ile izah etmek imkansızdır.

Nitekim, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin yedinci fıkrasında, "Belirli bölgelere veya belirli amaçlara yönelik olarak tüketicilerin desteklenmesi amacıyla sübvansiyon yapılması gerektiğinde, sübvansiyon fiyatlara müdahale edilmeksizin yapılır. Sübvansiyonun tutarı ile usul ve esasları Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenir ve ilgili kurumun bütçesinden ödenir." kuralı yer almıştır.

Buna karşılık, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesinin on birinci fıkrasında yapılan düzenleme ile ekonomik alanda alınması gereken tedbirler açısından Devlet özne olmaktan çıkarılarak mali yükümlülük tamamen yerli kaynağa dayalı üreticilere yüklenmiştir.

İthalat nedeniyle üretim maliyeti yüksek olan üreticilerin, maliyetlerini karşılamak için piyasaya teklif ettikleri fiyatı artırmaktan başka bir seçeneği olmadığı düşünüldüğünde, piyasa fiyatlarının artmasında üretim maliyeti yüksek üreticilerin etkisi yadsınamaz bir gerçektir. Piyasa fiyatlarının yükseldiği dönemlerde üretim maliyeti düşük olan üreticilerin, üretim maliyeti yüksek olan üreticilere göre daha fazla kar elde edeceği söylenebilir.

Fakat karlılığı yüksek diye düşük maliyetli üreticileri yüksek maliyetli üreticilere destekleme bedeli ödemek zorunda bırakmak, bu bedelin ekonomik bir değeri ifade ettiği düşünüldüğünde mülkiyet hakkına orantısız bir müdahaledir. Çünkü elektrik piyasasında kaynak bazında yatırım tercihlerini her teşebbüs serbestçe yapmaktadır. Dolayısıyla her bir üretim tesisi gerek yatırım gerekse üretim açısından birbirinden farklı maliyetler ile işletilmektedir.

Hiçbir teşebbüs kendisinin serbestçe yaptığı yatırım tercihinin ve üretiminin ekonomik maliyetini bir başka teşebbüsün üstüne yükleyemez. Her bir teşebbüs yatırım tercihinin ve üretiminin doğurduğu ekonomik maliyetin sonuçlarına kendisi katlanacaktır ya da Devlet piyasa düzeninin bozulmaması için bu maliyetin etkisini azaltan destekleyici tedbirler alacaktır.

Ancak, Devletin bir teşebbüsün mali durumundaki bozulmayı önlemek ve azaltmak için alacağı tedbirler, diğer teşebbüslere destekleme bedeli adı altında bir maliyet yüklemek suretiyle olamaz.

Bu nedenlerle, 6446 sayılı Kanun'un 17. maddesine 7321 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle eklenen (11) numaralı fıkrada yer alan, "Bu bedel, üretim maliyeti düşük üreticiden karşılanarak arz güvenliğinin, maliyeti yüksek üretimin ve/veya tüketicilerin desteklenmesi amacıyla kullanılır." kuralının, Anayasa'nın 10, 13, 35, 48 ve 167. maddelerine aykırı olduğu için, iptal edilmesi amacıyla Anayasa Mahkemesine başvurulması gerekir.

Ayrıca bir an için üretim maliyeti düşük üreticilerin destekleme bedeli ödemek zorunda bırakılması Anayasa'ya aykırı bulunmaz ise, üretim tesislerinin yatırım maliyetinin geri dönüş süresi göz ardı edilerek, bu maliyetin toplam maliyete olan etkisi hesaplamaya dahil edilmeyerek yalnızca "üretim maliyetlerinin" temel kıstas belirlenmesi de ölçülülük ilkesine aykırıdır.

Anılan düzenlemede, yatırım maliyetinin geri dönüş süresi ve bunun her bir üretici açısından teklif ettikleri fiyata ve piyasa fiyatına olan etkisi tamamen dışlanmıştır. Böyle bir maliyet hesabının piyasa gerçekleriyle bağdaştığını söylemek mümkün değildir.

Üretim maliyetleri kıstas alınarak azami uzlaştırma fiyatı belirleneceğinden, üretim maliyeti düşük olan üreticiler, toplam maliyeti üzerinden azami uzlaştırma fiyatı hesaplanmadığı için daha fazla destekleme bedeli ödemek zorunda kalacaktır. Dolayısıyla anılan (11) numaralı fıkranın birinci cümlesindeki "üretim maliyetleri" ibaresinde geçen "üretim" kelimesi, ölçülülük ilkesini ihlal ettiğinden Anayasa'ya aykırı olup, iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması gerekir.

Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un "Tarifeler ve tüketicilerin desteklenmesi" başlıklı 17. maddesine 7321 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle eklenen (11) numaralı fıkrada yer alan düzenlemenin "üretim maliyetlerini" kıstas aldığı, ancak Kaynak Bazında Destekleme Bedelinin Belirlenmesine ve Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar'da azami uzlaştırma fiyatı için belirleyici olarak kabul edilen kaynak bazındaki üretim maliyetinin nasıl hesaplanacağına dair bir düzenleme yapılmadığı, bunun yerine Usul ve Esaslar'ın 4. maddesiyle kaynak türleri için elektrik enerjisi üretimindeki maliyetlerin Kurul tarafından belirleneceğinin ifade edildiği,

böylece Kurul tarafından üretim maliyetlerinin hesaplanması ve belirlenmesi noktasında Bakanlığın görüşüne başvurulmadığı ve Bakanlığın devre dışı bırakıldığı, oysa düşük maliyetli üreticilerin yüksek maliyetli üreticilere destekleme bedeli ödemesini öngören bir sistem düzenlendiğine ve bunun için temel alınan kıstas "üretim maliyetleri" olduğuna göre, Bakanlık görüşü alınarak çıkarılan Usul ve Esaslar'da kaynak türleri itibarıyla üretim maliyetinin nasıl hesaplanacağının, hangi maliyet bileşenlerinin kullanıldığının objektif, nesnel ve somut olarak düzenlenmesi gerektiği,

Usul ve Esaslar'da böyle bir düzenleme yapılmamasının öngörülebilirlik ve hukuki belirlilik ilkelerine aykırı olduğu, tüm piyasa aktörlerinin her bir kaynak türü itibarıyla üretim maliyetinin nasıl hesaplandığını, hangi verilerin kullanıldığını, adil ve eşit bir hesaplama yapılıp yapılmadığını bilmeye haklarının bulunduğu ve böyle bir düzenlemenin piyasa açısından şeffaflığı sağlayacağı,

kaynak türü itibarıyla nasıl hesaplandığı bilinmeyen üretim maliyetleri üzerinden azami uzlaştırma fiyatı belirleyen ve bu fiyata bağlı olarak destekleme bedeli ödenmesini zorunlu kılan Usul ve Esaslar'ın ve alınan Kurul kararlarının dayanağı olan anılan kanuni düzenlemenin amaçları açısından öngörülebilir olmadığı, hukuki belirsizliklere neden olduğu anlaşıldığından, söz konusu Usul ve Esaslar kapsamında tesis edilen dava konusu Kurul kararında belirtilen yönden hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararı kaldırılarak verilen davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.