Danıştay 2. Daire E.2017/1323 K.2020/3401

İstemin konusu

23/08/2016 günlü, 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği’nin; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin (e) bendindeki "Genel Müdürlük" tanımının, "Yazılı sınav" başlıklı 23. maddesinin birinci fıkrasının (d), (e), (f), (g), (ğ), (h), (ı), (i), (j), (k), (l) bentlerinin, "İdari bağlılık ve denetim görevi" başlıklı 28. maddesinin ikinci fıkrasının, "Denetmenlerin yetki ve görevleri" başlıklı 30. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin ve "Geçiş hükmü" başlıklı Geçici 2. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu düzenlemelerle, Gümrük ve Ticaret Denetmen ve Denetmen Yardımcılarının görev alanına yeni konuların eklendiği ve görev tanımının tamamen değiştiği, bunun Devlet Memurları Kanunu'nun 45. maddesine aykırı olduğu, ürün güvenliği ile ilgisiz üç genel müdürlüğün sorumluluğunun eklenmesi nedeniyle iş yükünün arttığı, özellikle çocukların kullandığı ürünlerin denetiminin önemini yitirdiği, kamu sağlığının zarara uğrayacağı, eşit işe eşit ücret ilkesine uygun olmadığı, denetmen olduktan sonra da eski mevzuatın uygulanması gerektiği iddia edilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olarak 640 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 37/A maddesinin esas alındığı, anılan kararnamede Gümrük ve Ticaret Denetmeni ile Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcılarının görev yetki ve sorumlulukları ile ilgili olarak herhangi bir çerçeve çizilmediği gibi görev alanının, Tüketicinin Korunması Genel Müdürlüğünün görev ve yetkisinde bulunan ürün güvenliği mevzuatı ile sınırlı olduğuna dair bir düzenlemenin de bulunmadığı, Bakanlığa kendi ihtiyacına göre düzenleme yapma konusunda takdir yetkisi tanındığı,

davacının, dava konusu düzenlemeden sonra aynı kadro, hizmet sınıfı ve derecede görev yapmaya devam edeceği, Yönetmelik değişikliğinin Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcılarının çalışma durumları ile ilgili olarak hazırlanan inceleme raporu doğrultusunda yapıldığı, Bakanlığın Ticaret İl Müdürlükleri bünyesinde ifa ile yükümlü olduğu tüm hizmetlerin daha etkin yerine getirilmesinin amaçlandığı, Taşra Teşkilatı Çalışma Yönetmeliği’nin 53. maddesinde İl Müdürlüklerinin görevlerinin düzenlendiği,

denetmen ve denetmen yardımcılarının söz konusu hizmet ve görevlerden kendilerini istisna tutmaları ve yalnızca ürün güvenliği piyasa gözetim ve denetimi görevini yürütmelerinin, Bakanlığın taşra teşkilatları tarafından yürütülecek diğer görev ve hizmetlerin aksamasına neden olacağı, Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK ve Ekonomi Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK’da, ilgili kurumların görev alanına giren ürünlerin güvenliği mevzuatı kapsamında denetimlerin yapılması için “Ürün Denetmenliği’’ adı altında ayrı bir kadro oluşturulduğu,

640 sayılı KHK‘da ise ürün denetimine özgü böyle bir kadro oluşturulmaksızın Bakanlığın adı kullanılmak suretiyle "Gümrük ve Ticaret Denetmenliği" tanımının yapıldığı, dava konusu düzenlemelerin üst hukuk normlarına ve hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık taşımayan dava konusu düzenlemelere karşı açılan ve hukuki dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava, … Ticaret İl Müdürlüğü'nde Denetmen Yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından, 23/08/2016 günlü, 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği’nin; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin, "Yazılı sınav" başlıklı 23. maddesinin birinci fıkrasının (d), (e), (f), (g), (ğ), (h), (ı), (i), (j), (k), (l) bentlerinin, "İdari bağlılık ve denetim görevi" başlıklı 28. maddesinin ikinci fıkrasının, "Denetmenlerin yetki ve görevleri" başlıklı 30. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin ve "Geçiş hükmü" başlıklı Geçici 2. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği öngörülmüştür.

Gümrük ve Ticaret Bakanlığının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemek amacıyla çıkarılan Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 640 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin "Gümrük ve Ticaret Denetmenliği" başlıklı 37/A maddesinin 4. bendinde yer alan Gümrük ve Ticaret Denetmeni ile Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcılarının mesleğe alınmaları, yarışma sınavları, yetiştirilmeleri, yeterlik sınavları, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları yönetmelikle düzenleneceği yolundaki hüküm uyarınca çıkarılan Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği 14/07/2012 günlü,

28353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, söz konusu Yönetmelik 23/08/2016 günlü, 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren dava konusu Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği ile kaldırılmıştır.

İncelenen davada, 14/07/2012 tarihli Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1-e bendinde, Genel Müdürlük Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğü olarak ifade edilmişken dava konusu Yönetmelikle İç Ticaret Genel Müdürlüğü, Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğü, Esnaf ve Sanatkarlar Genel Müdürlüğü ve Kooperatifçilik Genel Müdürlüğünü ifade ettiği belirtilmiş;

önceki Yönetmeliğin 22. maddesinde 640 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun ve ilgili mevzuat, 4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanunun ürün güvenliği ile ilgili hükümleri, Bakanlığın sorumluluğunda bulunan ürün güvenliğine ilişkin diğer mevzuat olarak belirlenen yeterlik sınavını konuları dava konusu Yönetmeliğin 23. maddesinde arttırılarak önceki Yönetmeliktekilere ilaveten 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu, 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun,

6563 sayılı Elektronik Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu, 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 5300 sayılı Tarım Ürünleri Lisanslı Depoculuk Kanunu, 2699 sayılı Umumi Mağazalar Kanunu, 1163 sayılı Kooperatifçilik Kanunu, 4572 sayılı Tarım Satış Kooperatif ve Birlikleri Hakkında Kanun, 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunun da eklendiği,

önceki Yönetmeliğin denetmenlerin, Bakanlığın sorumlu olduğu ürün güvenliği mevzuatı ile ilgili olarak çalıştırılmak üzere, Bakanlıkça belirlenecek il veya illerde denetimle görevlendirilebilecekleri yolundaki 27. maddenin 2. fıkrası dava konusu Yönetmeliğin 28. maddesinin 2. fıkrasında "Denetmenler, Genel Müdürlüğün sorumlu olduğu mevzuat ile ilgili olarak çalıştırılmak üzere, Bakanlıkça belirlenecek konularda, il veya illerde denetimle görevlendirilebilir." şeklinde düzenlendiği,

dava konusu edilen diğer madde olan denetmenlerin yetki ve görevlerini düzenleyen 30. maddenin 1-a bendi, "Bakanlığın sorumluluğunda bulunan ürün güvenliği mevzuatı hükümlerine uygun olarak Bakanlıkça belirlenen il veya illerde denetim görevini yapmak, gerekli tutanak ve raporları hazırlayarak ilgili yerlere sunmak, her denetim işlemi için denetim sürecinin başından sonuna kadar gerekli bilgi ve belgeleri düzenli bir şekilde hazırlayarak il müdürlüğüne teslim etmek" cümlesi dava konusu Yönetmelikte "Genel Müdürlüğün sorumluluğunda bulunan mevzuat hükümlerine uygun olarak Bakanlıkça belirlenen il veya illerde denetim görevini yapmak,

gerekli tutanak ve raporları hazırlayarak ilgili yerlere sunmak, her denetim işlemi için denetim sürecinin başından sonuna kadar gerekli bilgi ve belgeleri düzenli bir şekilde hazırlayarak il müdürlüğüne teslim etmek" olarak belirlenmiş; geçici 2. maddede de, bu Yönetmeliğin yayımı tarihinde Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcısı kadrosunda bulunanlar için, denetmen yardımcısı kadrosunda bulundukları süre zarfında, 14/7/2012 tarihli ve 28353 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği hükümlerinin uygulanmasına devam edileceği hükmü getirilmiştir.

Gümrük ve Ticaret Denetmen ve Denetmen Yardımcılarının sınav, atanma, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemek amacıyla Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 37/A maddesine dayanılarak çıkarılan dava konusu Yönetmelik hükümlerinin incelenmesinden, dava konusu edilen yönetmelik hükümlerinin Gümrük ve Ticaret Denetmen ve Denetmen Yardımcılığı görevinin gerektirdiği ihtiyacı karşılamak, hizmetin daha etkin ve verimli yürütülmesini sağlamak amacına yönelik olduğu, kamu yararı, hizmet gerekleri ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de (3. Mükerrer) yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 1. maddesinin 19. bendi uyarınca; mülga Gümrük ve Ticaret Bakanlığı yerine Ticaret Bakanlığı hasım konumuna alınarak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY

Dava, … Ticaret İl Müdürlüğü'nde Denetmen Yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından, 23/08/2016 günlü, 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği’nin; "Tanımlar" başlıklı 4. Maddesinin (e) bendindeki "Genel Müdürlük" tanımının, "Yazılı sınav" başlıklı 23. maddesinin birinci fıkrasının (d), (e), (f), (g), (ğ), (h), (ı), (i), (j), (k), (l) bentlerinin, "İdari bağlılık ve denetim görevi" başlıklı 28. maddesinin ikinci fıkrasının, "Denetmenlerin yetki ve görevleri" başlıklı 30. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin ve "Geçiş hükmü" başlıklı Geçici 2. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Anayasanın, davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan haliyle 124. maddesinde; "Başbakanlık, bakanlık ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartı ile, yönetmelikler çıkarabilirler. " düzenlemesi yer almıştır.

Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan. (Mülga) 640 sayılı Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Gümrük ve Ticaret Denetmenliği" başlıklı 37/A maddesinde; " (1) Bakanlık taşra teşkilatında Gümrük ve Ticaret Denetmeni ile Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcısı istihdam edilir.

(2) Gümrük ve Ticaret Denetmenleri; en az dört yıllık lisans eğitimi veren ve yönetmelikle belirlenen fakülte veya yüksekokullar ile bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulunca onaylanan yabancı fakülte veya yüksekokullardan mezun olanlar arasından yapılan yarışma sınavı sonucuna göre mesleğe Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcısı olarak atanırlar. (3) Bunlar en az üç yıl çalışmak kaydıyla yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar.

Yapılacak yeterlik sınavında başarılı olanlar, durumlarına uygun Gümrük ve Ticaret Denetmeni kadrolarına atanırlar. (4) Gümrük ve Ticaret Denetmeni ile Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcılarının mesleğe alınmaları, yarışma sınavları, yetiştirilmeleri, yeterlik sınavları, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu 23/08/2016 günlü, 29810 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği’nin; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Bu yönetmelikte geçen; … e) Genel Müdürlük: İç Ticaret Genel Müdürlüğü, Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğü, Esnaf ve Sanatkarlar Genel Müdürlüğü ve Kooperatifçilik Genel Müdürlüğünü, ifade eder." hükmü,

"Yazılı sınav" başlıklı 23. maddesinde;

"(1) Yazılı sınav aşağıda belirtilen konularda yapılır:

a) 640 sayılı Kanun Hükmünde Kararname,

b) 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu,

c) 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun ve ilgili mevzuat,

ç) 6502 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanunun ürün güvenliği ile ilgili hükümleri,

d) 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu,

e) 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun,

f) 6563 sayılı Elektronik Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun,

g) 5174 sayılı Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği ile Odalar ve Borsalar Kanunu,

ğ) 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun,

h) 5300 sayılı Tarım Ürünleri Lisanslı Depoculuk Kanunu,

ı) 2699 sayılı Umumi Mağazalar Kanunu,

i) 1163 sayılı Kooperatifçilik Kanunu,

j) 4572 sayılı Tarım Satış Kooperatif ve Birlikleri Hakkında Kanun,

k) 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek Kuruluşları Kanunu,

l) Yukarıda Sayılan Kanunlara ilişkin ikincil mevzuat." hükmü,

"İdari bağlılık ve denetim görevi" başlıklı 28. maddesinde; ............. "(2) Denetmenler, Genel Müdürlüğün sorumlu olduğu mevzuat ile ilgili olarak çalıştırılmak üzere, Bakanlıkça belirlenecek konularda, il veya illerde denetimle görevlendirebilir." hükmü,

"Denetmenlerin yetki ve görevleri" başlıklı 30. maddesinde; " (1) Denetmenlerin yetki ve görevleri şunlardır: a) Genel Müdürlüğün sorumluluğunda bulunan mevzuat hükümlerine uygun olarak Bakanlıkça belirlenen il veya illerde denetim görevini yapmak, gerekli tutanak ve raporları hazırlayarak ilgili yerlere sunmak, her denetim işlemi için denetim sürecinin başından sonuna kadar gerekli bilgi ve belgeleri düzenli bir şekilde hazırlayarak il müdürlüğüne teslim etmek, ........................................." hükmü,

"Geçiş hükmü" başlıklı Geçici 2. maddesinde; (1) Bu Yönetmeliğin yayımı tarihinde Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcısı kadrosunda bulunanlar için, denetmen yardımcısı kadrosunda bulundukları süre zarfında, 14/7/2012 tarihli ve 28353 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Gümrük ve Ticaret Denetmenliği Yönetmeliği hükümlerinin uygulanmasına devam edilir." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.

İdarenin, kendi mevzuatı çerçevesinde, ifa edilen kamu hizmetinin gerekleri, insan kaynaklarının verimli kullanılması, merkez ve taşra teşkilatının ihtiyaçları, çalışma alanı ve benzeri faktörleri dikkate alarak, kamu hizmetinin sağlıklı ve kesintisiz bir şekilde yerine getirilmesi için gerekli tedbirleri almak, öncelikli görevi ve sorumluluğudur.

Dava dosyası ile anılan mevzuat hükümlerinin birlikte incelenmesinden; davacı tarafından her ne kadar, dava konusu düzenlemeler nedeniyle, görev tanımının ve görev alanının tamamen değiştiği, ürün güvenliği ile ilgisiz üç yeni genel müdürlüğe ilişkin konuların da eklenmesi nedeniyle iş yükünün arttığı, ürün güvenliğinin önemini yitirdiği iddia edilmekte ise de.

(Mülga) 640 sayılı Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Gümrük ve Ticaret Denetmenliği" başlıklı 37/A maddesinin 4. fıkrasında yer alan.

Gümrük ve Ticaret Denetmeni ile Gümrük ve Ticaret Denetmen Yardımcılarının mesleğe alınmaları, yarışma sınavları, yetiştirilmeleri, yeterlik sınavları, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin hükümle idareye, düzenleme yapma konusunda geniş yetki verildiği, bu yetkiye dayanılarak hazırlanan dava konusu yönetmelik ile, denetmenlerin görev tanımına, Tüketicinin Korunması ve Piyasa Gözetimi Genel Müdürlüğünün yanında Bakanlığın ihtiyaçlarından kaynaklanan İç Ticaret Genel Müdürlüğü, Esnaf ve Sanatkarlar Genel Müdürlüğü ve Kooperatifçilik Genel Müdürlüğü'nün eklendiği,

devamında anılan genel müdürlüklere ait mevzuat ve çalışma alanları da dahil edilmek suretiyle, Bakanlığın sorumluluğunda bulunan ve Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Taşra Teşkilat Yönetmeliği’nin 53. maddesinde yer alan, Ticaret İl Müdürlüklerinin inceleme ve denetim görevlerini yerine getirebilmesinin ve ifa ile yükümlü olduğu tüm hizmetlerde daha etkin olmalarının amaçlandığı, denetmen ve denetmen yardımcılarının yalnızca ürün güvenliği piyasa gözetim ve denetimi görevini yürütmelerinin, Bakanlığın taşra teşkilatları tarafından yürütülecek diğer görev ve hizmetlerin aksamasına neden olacağı anlaşılmaktadır.

Bu durumda; kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin en iyi biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla gerekli önlemleri almaları gerektiği, dava konusu edilen yönetmelik hükümlerinin, Gümrük ve Ticaret Denetmen ve Denetmen Yardımcılığı görevinin gerektirdiği ihtiyacı karşılamak, hizmetin daha etkin ve verimli yürütülmesini sağlamak amacına yönelik olduğu, kamu yararı, hizmet gerekleri ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.