Danıştay 2. Daire E.2017/4099 K.2022/733

Dava konusu Yönetmelik'in, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in amir hükümlerine uygun düzenlenmediği,

Dava konusu maddede, şoför ve güvenlik görevlisi personel de idari hizmetler grubunda olmasına karşın, memur, mutemet ve sekreter unvanlı personele idari hizmet yetkilisi sınavına girme hakkı verildiği, ayrımcılık yapılarak şoför ve güvenlik görevlisi unvanlı personelin kapsam dışı bırakıldığı,

Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (2) no'lu alt bendinde, idari hizmetler içerisinde ve görevde yükselme sınavına tabi olacak personel arasında şoför unvanı sayılmışken, 7. maddesinin (b) bendinin (2) no'lu alt bendinde şoför unvanına yer verilmemesinin çelişki olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından;

Dava konusu Yönetmelik'in, Anayasa'nın verdiği yetkiye, 657 sayılı Kanun'a ve Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümlerine dayanılarak ve bunlarla belirlenen ilkeler çerçevesinde düzenlendiği,

İdarelerin, personelin ehliyet ve başarısının tespiti amacıyla meslek içindeki ilerleme ve yükselmelerde, genel düzenleme yetkisine dayanarak koşullar belirleyebilecekleri,

Dava konusu Yönetmelik'te, kamu hizmetleri ve bu hizmetleri ifa eden memurların, görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre gruplandırılarak, ilgili kadrolara atanacak personelde aranacak genel ve özel şartlar ile atamada uygulanacak yöntem konularında objektif düzenlemelere yer verildiği,

05/12/2012 günlü, 28488 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2012/3739 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı (375 sayılı KHK'nin Ek 11. maddesinin 1. fıkrasının (b) ve (c) bentleri kapsamındaki kamu idarelerinde istihdam edilen personelin mali ve sosyal haklarının belirlenmesinde emsal alınacak Devlet memuru kadro unvanlarının tespitine ilişkin karar) ile idari hizmet yetkilisi kadrosunun emsali Devlet memuru kadrosunun uzman olarak belirlendiği;

Dava konusu Yönetmelik'in 7. maddesinde, idari hizmetler yetkilisi kadrosuna atanabilecekler arasında memur, mutemet ve sekretere yer verilip, şoför kadrosuna yer verilmemesinin nedeninin, memur, mutemet ve sekreter kadrolarına atfedilen görevlerin gerektirdiği niteliklerin, yetki ve sorumlulukların birbirinin benzeri olmasının yanı sıra mali haklarının da aynı olduğu, ancak şoför kadrosunun mali haklarının anılan kadroların altında yer aldığı, idari hizmetler yetkilisi kadrosuna atfedilen görevin niteliklerinin, yetki ve sorumluluklar ile mali hakların da memur, mutemet ve sekreter kadrolarının üstünde yer aldığı, dolayısıyla idari hizmetler yetkilisinin üst görev kapsamında bulunduğu,

Dava konusu Yönetmelik maddesinin liyakat ve kariyer ilkelerine aykırı olmadığı gibi eşitlik ilkesine de uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu düzenleme, üst hukuk normlarına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olduğundan, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; 21/09/2017 günlü, 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Rekabet Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği"nin 7. maddesinin (b) bendinin 2. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.

657 sayılı Yasa'nın "Temel İlkeler" başlıklı 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; liyakat ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.

657 sayılı Yasa, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul etmekte ve bunlara, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme ve yükselme işlemlerinin yeterlik sistemine dayandırılmasını öngörmektedir.

Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in 1. maddesinde, bu Yönetmelik'in amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiştir.

Anılan Yönetmelik'in 15. maddesinde, "... kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenleneceği, Geçici 12. maddesinde ise kurumların, görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliklerini bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç altı ay içerisinde Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe uygun hale getirir.

Kurum yönetmelikleri yürürlüğe konuluncaya kadar mevcut yönetmeliklerinin bu Yönetmeliğe aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir. Söz konusu yönetmelikler yürürlüğe konuluncaya kadar, bu Yönetmelik hükümleri çerçevesinde uygulama yapılacağı öngörülmüştür.

Rekabet Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin 7. maddesinin, dava konusu edilen (b) bendinde, idari hizmet yetkilisi kadrosuna atanabilmek için;

1) En az dört yıllık yükseköğrenim görmüş olmak,

2) Kurumda memur, mutemet veya sekreter kadrolarından birinde en az (2) yıl görev yapmak şartıyla, toplam en az (6) yıl hizmeti bulunmak özel şartlar olarak belirlenmiş olup ancak bu unvanlar arasında şoför unvanına yer verilmemiştir.

İdarenin, memurların üst görevlere yükselmesini belirli şartlara bağlaması konusunda, üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olmamak üzere takdir yetkisi bulunduğu açık olup, davalı idarece üst görevlere yükselme konusunda belli eğitim düzeyine ve niteliklere sahip olma yanında, atanılacak görevin gerektirdiği nitelik, tecrübe, birikim gibi özellikler yönünden, bazı alt görevlerde çalışıyor olma koşulunun getirilmesinde ve bu doğrultuda idari hizmet yetkilisi kadrosuna atanılabilecek unvanlar arasında şoför unvanına yer verilmemesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davalı idare emrinde şoför olarak görev yapmakta olan davacı tarafından; 21/09/2017 günlü, 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Rekabet Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (2) no'lu alt bendinde, idari hizmetler grubu içerisinde ve görevde yükselme sınavına tabi olacak personel arasında "memur", "mutemet" ve "sekreter" ile birlikte "şoför" unvanı sayılmışken, "idari hizmet yetkilisi" kadrosuna görevde yükselme suretiyle atanabilecek unvanlar arasında "şoför" unvanına yer verilmemiş olması nedeniyle anılan Yönetmelik'in 7. maddesinin (b) bendinin (2) no'lu alt bendinin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İlgili Mevzuat:

Anayasa'nın -dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan şekliyle- 124. maddesinde, (mülga) Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.

657 sayılı Kanun'un "Temel İlkeler" başlıklı 3. maddesinde, "Sınıflandırma", "Kariyer" ve "Liyakat" ilkeleri bu Kanun'un temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanı sağlamak; liyakat ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır.

Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; bu Yönetmelik'in amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiştir.

Anılan Yönetmelik'in "Görevde yükselme yönetmelikleri" başlıklı 15. maddesinde; kurumların, bu Yönetmelik'in kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları (mülga) Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak, bu Yönetmelik'e aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenleyeceği,

Geçici 12. maddesinde ise; kurumların, görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliklerini, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç altı ay içerisinde (mülga) Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmelik'e uygun hale getireceği, kurum yönetmelikleri yürürlüğe konuluncaya kadar mevcut yönetmeliklerin bu Yönetmelik'e aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edileceği, söz konusu yönetmelikler yürürlüğe konuluncaya kadar, bu Yönetmelik hükümleri çerçevesinde uygulama yapılacağı öngörülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile anılan Yönetmelik hükümlerine dayanılarak çıkarılan ve 21/09/2017 günlü, 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Rekabet Kurumu Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesi; "Bu Yönetmeliğin amacı; liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak Rekabet Kurumunda çalışan personelin görevde yükselme ve unvan değişikliğine ilişkin usul ve esasları belirlemektir." hükmünü, "Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi hizmet grupları" başlıklı 5. maddesi; "(1) Bu Yönetmelik kapsamında görevde yükselmeye tâbi görev grupları aşağıda belirtilmiştir:

...

b) İdari hizmetler grubu:

1) İdari Hizmet Yetkilisi.

2) Memur, Mutemet, Sekreter, Güvenlik Görevlisi, Şoför." hükmünü, "Görevde yükselme sınavına tâbi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 7. maddesi; "(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki özel şartlar aranır:

...

b) İdari hizmet yetkilisi kadrosuna atanabilmek için;

1) En az dört yıllık yükseköğrenim görmüş olmak,

2) Kurumda memur, mutemet veya sekreter kadrolarından birinde en az 2 yıl görev yapmak şartıyla, toplam en az 6 yıl hizmeti bulunmak.

c) Memur, mutemet, sekreter kadrolarına atanabilmek için;

1) En az iki yıllık yükseköğrenim görmüş olmak,

2) Kurumda şoför, hizmetli ve garson kadrolarından birinde en az 2 yıl görev yapmak şartıyla, toplam en az 6 yıl hizmeti bulunmak." hükmünü ihtiva etmektedir

Dava konusu düzenleyici işlemin değerlendirilmesi:

Dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinde, bu Yönetmelik kapsamındaki görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi görev grupları; 7. maddesinde ise, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar belirlenmiş, maddenin dava konusu edilen (b) bendinde idari hizmet yetkilisi kadrosuna atanılacak unvanlar ile öğrenim ve hizmet süreleri hükme bağlanmış; ancak bu unvanlar arasında şoför unvanına yer verilmemiştir. Dolayısıyla, şoför unvanından idari hizmet yetkilisi unvanına atanma imkanı sağlanmamıştır.

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanunlardan almaktadır.

Kamu hizmetinin etkin ve verimli şekilde yürütülebilmesi için gerekli önlemleri almakla yükümlü olan idareler, değişen koşullara ve oluşan hizmet ihtiyacına göre normlar hiyerarşisine aykırı olmayacak şekilde, hizmette etkinliğin sağlanması için gerekli önlemleri alma, bu kapsamda mevzuat değişikliği yapma hususunda takdir yetkisine sahiptirler.

Buna göre; görevde yükselmeye ilişkin düzenleyici işlemlerde, kadroların grup veya alt grup içindeki yerlerini belirleme hususunun kurumların tasarrufuna bırakıldığı, kurumların bu belirlemeyi yaparken dikkate alması gereken kriterlerin hiyerarşi, görev, yetki ve sorumluluk olarak belirtildiği; bunun dışında, Genel Yönetmelik'te görevde yükselmeye tabi kadroların her birinin hizmet grupları içindeki yerlerini işaret eden herhangi bir hükme yer verilmediği, esas alınacak ölçütler belirtilmek suretiyle bu hususun kurumların kendi yönetmelikleri ile yapacakları düzenlemeye bırakıldığı;

öte yandan, memur, mutemet ve sekreter kadrolarına atanabilmek için şoför, hizmetli ve garson kadrolarında en az (2) yıl görev yapma şartının aranacağına ilişkin hüküm karşısında, memur, mutemet, sekreter kadroları ile şoför kadrosunun eş değer kadrolar olmadığı dikkate alındığında, bu doğrultuda hazırlanmış olan dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.