Danıştay 2. Daire E.2019/1678 K.2019/7447

Davanın konusu

Davacı tarafından, ... Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda İnfaz ve Koruma Memuru olarak görev yapmakta iken, muvafakat alarak Milli Eğitim Bakanlığı emrine Öğretmen olarak geçiş yapması neticesinde ...nca, Yönetmelikte belirtilen mecburi hizmet süresini tamamlamadan başka bir kuruma geçiş yaptığı için eğitim sırasında yapılan giderlerin iki katıyla ödenmesinin istenmesi üzerine, bu işleme karşı yaptığı başvurunun reddine ilişkin 29/06/2015 günlü, ... sayılı işlem ile işlemin dayanağı Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönetmeliğinin değişik 39. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

İdarece kendisinden talep edilen paranın hukuki ve yasal dayanağının bulunmadığı, ilgili Kanun ve Yönetmelik arasında norm çatışması olduğu, Kanun ve Yönetmelikte hizmet içi eğitimini tamamlayanların iki yıl süreyle mecburi hizmete tabi olacağı belirtildikten sonra, belli durumlarda infaz ve koruma memurlarının kendileri için yapılan giderlerin iki katını ödemek durumunda olduğunun belirtildiği, bu durumların ise, "hizmet öncesi eğitimi tamamlamadan eğitimden çekilmek" ve "ilişiğinin kesilmesini gerektiren bir suç işlemek" olarak sayıldığı,

Kanunda bu iki durumda harcamaların tamamının geri alınacağı düzenlenmiş iken, mecburi hizmet süresini tamamlamadan görevinden ayrılanlara ilişkin bir hükmün bulunmadığı, Kanunda yer almayan bir yaptırımın Yönetmelikle öngörülmesinin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, kaldı ki; kurum değişikliğine davalı idarenin izin verdiği, iki yıllık mecburi hizmet süresinin bitmesine kalan bir aylık süreye ilişkin ücretin talep edilmesi gerekirken tüm eğitim masraflarının iki katı ile tahsili istemine yönelik işlemde ve dayanağı düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Usul yönünden; davada süre aşımı bulunduğu, ödeme yapılmaması durumunda alacağın genel hükümlere göre tahsili yoluna gidileceğini bildiren, ödemeye çağrı niteliğindeki dava konusu işlemin kesin ve yürütülebilir bir işlem olmadığı, esas yönünden ise; dava konusu Yönetmeliğin 39. maddesinin ilgili Kanun'un 15. maddesine uygun olup, uygulanmasını sağlamak için çıkarıldığı, mecburi hizmet süresini tamamlamadan görevinden çekilenlerin kendileri için yapılmış tüm giderleri iki katı kadar fazlasıyla ödemek zorunda oldukları, bu konuda açılan davalarda verilen ret kararlarının bulunduğu, davacıya beş ay boyunca eğitim verildiği,

başka kuruma geçiş durumunda harcanan kamu kaynağının zayi olacağı, dava konusu işlemin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu, davacının infaz ve koruma memurluğuna alımı yapılırken imzaladığı kefalet senedinde mecburi hizmet yükümlülüğünü yerine getirmediği takdirde adına tahakkuk ettirilecek bütün giderleri ödeyeceğini taahhüt ettiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...

DÜŞÜNCESİ

Düzenleyici işlem bakımından; dava konusu Yönetmelik hükmü 13/09/2017 günlü, 30179 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ceza İnfaz Kurumları Ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilmiş olduğundan, karar verilmesine yer olmadığı; bireysel işlem bakımından ise; dava konusu işlemin, rızaen ödemeye çağrı niteliğinde (rızaen ödeme yapılmaması durumunda alacağın genel hükümlere göre tahsil edileceğine ilişkin) bildirim olması ve bu yönüyle de idari davaya konu edilebilir kesin ve icrai bir işlem olmaması sebebiyle incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: ...

DÜŞÜNCESİ

İnfaz ve Koruma Memuru olarak görev yapmakta iken mecburi hizmet süresi bitmeden Öğretmenlik mesleğine geçiş yapan davacı; kendisine borç çıkartılmasına ilişkin işlemin dayanağı olan Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönetmeliğinin 39.maddesinde yeralan; "başarısızlıkları veya sağlık durumları dışındaki nedenlerle öğrenciliği sona erdirilenler veya isteği ile öğrencilikten ayrılanlar, mecburi hizmet süresini tamamlamadan görevinden çekilenler ile göreviyle ilişiği kesilenlerden kendileri için yapılmış bulunan bütün giderler iki katı fazlasıyla birlikte geri alınır." hükmünün ve eğitim giderlerinin istirdatına ilişkin işlemin iptalini istemektedir.

Dava konusu Yönetmelik hükmünün dayanağı olan Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kanununun "Mecburi Hizmet" başlığı altındaki 15.maddesinde; "Eğitim Merkezlerinde hizmet öncesi eğitim görerek ataması yapılanlar her öğretim yılı karşılığında iki yıl süre ile mecburi hizmetle yükümlüdürler. Hizmet öncesi eğitimi tamamlamadan eğitimden çekilenler veya ilişiğinin kesilmesini gerektiren bir suç işleyenler kendileri için yapılmış bulunan bütün giderleri iki katı fazlasıyla ödemek zorundadırlar." hükmü yeralmaktadır.

Görüldüğü üzere dayanak alınan maddenin ikinci cümlesinde, belli durumlarda infaz koruma memurunun kendileri için yapılan giderlerin iki katını ödemek zorunda olduğu belirtilmiş ve bu durumlar ise hizmet öncesi eğitimi tamamlamadan eğitimden çekilmek ve ilişiğinin kesilmesini gerektiren bir suç işlemek olarak gösterilmiştir. Birinci cümledeki; her öğretim yılı karşılığında iki yıl süre ile mecburi hizmetle yükümlü olmak kuralı ise bir yaptırıma bağlanmamıştır. Bu cümlenin, bu konuda tesis edilen bir işlemin-örneğin muvafakat işleminin-hukuki denetiminde değerlendirileceği, bu davanın konusu olmadığı aşikardır.

Bu durumda; Kanunda yer almayan bir durum düzenleyen ve normlar hiyerarşisine aykırı olan Yönetmelik hükmünün ve eğitim giderlerinin iki katı fazlasıyla istirdadına ilişkin işlemin iptali gerekeceği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Danıştay Beşinci Dairesinin 03/04/2019 günlü, E:2016/22458, K:2019/2454 sayılı gönderme kararıyla Dairemize gönderilen dosyada, davalı idarenin usule ilişkin süre itirazı yerinde görülmeyerek, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ

Davacı tarafından, ... Tipi Kapalı Ceza İnfaz Kurumunda infaz ve koruma memuru olarak görev yapmakta iken, muvafakat alarak Milli Eğitim Bakanlığı emrine öğretmen olarak geçiş yapması neticesinde ..., Yönetmelikte belirtilen mecburi hizmet süresini tamamlamadan başka bir kuruma geçiş yaptığı için eğitim sırasında yapılan giderlerin iki katıyla ödenmesinin istenmesi üzerine,

bu işleme karşı yaptığı başvurunun reddine ilişkin 29/06/2015 günlü, 105639 sayılı işlem ile işlemin dayanağı, 04/05/2004 günlü, 25452 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ve 01/02/2011 günlü, 27833 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik, Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönetmeliğinin "Başarısızlıkları veya sağlık durumları dışındaki nedenlerle öğrenciliği sona erdirilenler veya isteği ile öğrencilikten ayrılanlar, mecburi hizmet süresini tamamlamadan görevinden çekilenler ile göreviyle ilişiği kesilenlerden,

kendileri için yapılmış bulunan bütün giderler iki katı fazlasıyla birlikte geri alınır.

" şeklindeki 39. maddesinin iptali istenilmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İlgili Mevzuat: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi, 1. fıkrası, (a) bendinde, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği belirtilmiş, aynı Kanun'un 14. maddesinde dava dilekçeleri üzerinde yapılacak ilk incelemede idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlemin dava konusu olup olmadığının inceleneceği, 15. maddesi, 1. fıkrası, (b) bendinde ise, kesin ve yürütülmesi gereken nitelikte olmayan işleme karşı açılan davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 1. maddesinde.

Kanun'un amacının; kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek olduğu belirtilmiş.

71. maddesinde, kamu zararı, kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel ve eksilmeye neden olunması olarak tanımlanmış; kamu zararının belirlenmesinde, iş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması, İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması ile mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının esas alınacağı; kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği, kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usul ve esasların Maliye Bakanlığı'nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak Yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.

Anılan Yasa hükmüne dayanılarak yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan şekliyle, 7. maddesi, 1. fıkrasında kamu zararlarının 6'ncı maddede belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle a) Kontrol, denetim veya inceleme, b) Sayıştay'ca kesin hükme bağlama, c) Adlî, idarî veya askerî yargılama sonucunda tespit edileceği.

4. fıkrasında yargı kararları ve Sayıştay ilâmlarıyla tespit edilen kamu zararı alacakları ile değerlendirme sonucunda takip ve tahsiline karar verilen alacakların, merkezde strateji geliştirme birimlerince, taşrada ise takibe yetkili idare birimince takip edileceği; aynı Yönetmeliğin 12. maddesinde de;

kamu zararından doğan alacakların, sorumlulardan ve/veya ilgililerden, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte tahsil edileceği, tespit edilen kamu zararlarının a) Rızaen ve sulh yolu ile ödenmek, b) 22/04/1926 tarihli ve 818 sayılı Borçlar Kanunu hükümlerine göre takas yapılmak, c) 2004 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak suretiyle tahsil edileceği. 22. maddesi, 1. fıkrasının (a) bendinde ise.

Kamu zararından doğan alacakların sorumlularca ve/veya ilgililerce rızaen veya sulhen ödenmemesi halinde alacak takip dosyasının, genel hükümlere göre takibat yapılmak ve dava açılmak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince o yerdeki muhakemat müdürlüğüne veya hazine avukatlığına gönderileceği, Hazine avukatı bulunmayan yerlerde dava ve icra işleri kamu idaresi yöneticileri tarafından takip edileceği, genel bütçe dışındaki diğer kamu idarelerinde söz konusu dosyanın hukuk birimine gönderileceği düzenlemesi yapılmıştır.

I- Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönetmeliğinin değişik 39. maddesinin iptali istemi yönünden;

Dava konusu Yönetmelik hükmü, 13/09/2017 günlü, 30179 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilmek suretiyle yeniden düzenlenmiş olup, karar tarihi itibarıyla söz konusu madde yönünden davanın konusuz kaldığı görüldüğünden, ayrıca karar verilmesine yer bulunmamaktadır.

II- Davacının, Yönetmelikte belirtilen mecburi hizmet süresini tamamlamadan başka bir kuruma geçiş yaptığı için eğitim sırasında yapılan giderlerin iki katıyla ödenmesi talebine karşı yaptığı başvurunun reddine ilişkin 29/06/2015 günlü, ... sayılı işlemin iptali istemi yönünden;

İdari işlemin icrai (yürütülebilir) nitelikte olması için ilgililerin hukuksal durumunu değiştirmesi, ilgilileri hukuksal yönden etkilemesi gerekmektedir. İdari işlemin icrailik unsurunu değerlendirirken işlemin "kesin" ve "nihai" olması hususları üzerinde de durulması gerektiği belirgindir.

Danıştayın yerleşik içtihatlarında, kesin ve yürütülmesi zorunlu, idari davaya konu edilebilecek işlemlerin, idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemler olduğu kabul edilmektedir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, kamu zararından doğan alacakların, sorumlularca ve/veya ilgililerce rızaen veya sulhen ödenmesi suretiyle ya da genel hükümlere göre takibat yapılarak ve dava açılarak tahsil edileceği anlaşılmaktadır.

Dosyanın incelenmesinden. 03/09/2012-06/02/2013 tarihleri arasında Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli ... Eğitim Merkezi Müdürlüğünde .... dönem öğrencisi olarak hizmet öncesi eğitimini tamamlayan davacının, 14/01/2015 tarihinde ... ...

Halk Eğitim Merkezi Pazarlama ve Parekende Öğretmenliğine naklen atanması üzerine, 25/03/2015 günlü, 146 sayılı yazı ile, 4769 sayılı Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kanunu'nun 15. maddesi ve dava konusu Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri Personeli Eğitim Merkezleri Kuruluş, Görev ve Çalışma Yönetmeliği'nin 39. maddesi hükmü gereğince, eğitim masraflarına ilişkin ...

TL'nin, kişilerden alacaklar hesabı açılarak tahsilatının yapılacağı, ilgili tutarın bu hesaba yatırılması gerektiği, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 8. maddesi uyarınca hakkındaki kamu alacağı için ... Defterdarlığı Muhasebe Müdürlüğünde ... No'lu Alacak Takip Dosyası açıldığı hususunun davacıya tebliğ edildiği anlaşılmaktadır.

Bu durumda, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik uyarınca tesis edildiği sonucuna ulaşılan dava konusu bireysel işlemin, oluştuğu iddia edilen zararın rızaen ödenmesine çağrı niteliği taşıdığı, davacının istenen tutarı rızaen ödememesi halinde ise söz konusu miktarın re'sen tahsilinin mümkün olmadığı ve ancak genel hükümler uyarınca tahsil edilebileceği göz önüne alındığında, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai nitelikte bir işlem bulunmamaktadır.