Danıştay 2. Daire E.2019/957 K.2025/5472

Davanın konusu

Davacı Sendika tarafından, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmeliğe, 01/03/2019 günlü, 30701 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle eklenen "Yönetici kadrolarına atanacaklarda aranan şartlar" başlıklı Ek 1. maddenin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Yöneticilik görevlerine atamaların yapılmasında sadece teknik personele hak tanındığı, idari personelin bu görevlere atanabilecekler arasında sayılmadığı, bu düzenleme ile bilgisayar işletmenliği ve müdür yardımcılığı gibi idari görevlerde bulunan memurların önünün kapatıldığı, yöneticilik görevlerine yapılacak atamalarda kariyer, liyakat ve sınıflandırma ilkelerine aykırı davranıldığı; düzenlemenin, takdir yetkisinin sınırlarını hiçbir kıstasla bağlı olunmayacak şekilde genişlettiği, fırsat eşitliğini ortadan kaldırdığı; görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliği ile düzenlenmesi gereken yöneticilik görevine yükselme hususunun amaca aykırı şekilde atama ve yer değiştirme yönetmeliği ile düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek, düzenlemenin iptali istenilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Kamu hizmetlerinin daha verimli, daha rasyonel ve daha nitelikli bir şekilde sunulması bakımından kamu görevlilerinin niteliklerini belirlemede idarelerin takdir ve düzenleme yetkilerinin bulunduğu; dava konusu yönetmelik değişikliği ile orta düzey yönetici kadrolarına kariyer ve liyakat esasına göre atama yapılmasının sağlanması, bu suretle kurumsal başarının artmasının yanında kurum personelinde ve kamuoyunda bu kadrolara yapılacak atamalar nedeniyle oluşması muhtemel olumsuz imajın önüne geçilmesinin amaçlandığı;

dava konusu değişiklikten önce Kurumun Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmeliği ile Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına atanma usul ve esaslarının belirlenmediği,

mevcut uygulamada, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68/B maddesinde (kadrolara atanmadaki süre şartları olan 10 veya 12 yıl) belirtilen şartları taşıyan, en az dört yıllık yükseköğrenim mezunu olan personel arasından Genel Müdür tarafından takdire dayalı olarak atama yapılabilmekte iken, dava konusu düzenlemenin getirilmesi ile bu kadrolara kariyer ve liyakat ilkelerine göre atama yapılmasının sağlandığı, düzenlemenin sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkelerine aykırılık teşkil etmediği,

Genel Müdürlük emrinde görev yapan personele ilişkin görevde yükselme ve unvan değişikliğine ilişkin usul ve esasların Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde düzenlendiği, bu Yönetmeliğe göre şartları taşıyan teknik ve idari personelin yönetici kadroları için yapılan sınavlara girerek yönetici olabildiği, kadastro müdürü, kontrol mühendisi, mühendis, kadastro üyesi ve kontrol memuru kadroları için yapılacak sınavlarda teknik personel olma şartının arandığı, diğerleri için ise böyle bir şartın bulunmadığı.

Yönetim Hizmetleri Grubunda sadece kadastro müdürü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına katılabilme şartı olarak üniversitelerin harita, harita kadastro, jeodezi ve fotogrametri, geomatik mühendisliği veya en az dört yılllık ilgili diğer bölümlerden mezun olmak yani teknik personel olmak şartı arandığı, diğer yönetici kadrolarına (tapu müdürü, tapu ve kadastro eğitim müdürü, halkla ilişkiler müdürü, bilgi işlem merkezi müdürü, şube müdürü ve tapu sicil müdür yardımcısı) atanabilmek için böyle bir şartın aranmadığı,

dava konusu değişiklikle teknik personelin yanında tapu müdürü ve şube müdürü kadrosunda görev yapan personelin de bölge müdür yardımcısı ve işletme müdürü kadrolarına atanma imkanının sağlandığı, dolayısıyla yöneticilik görevine yapılacak atamalarda sadece teknik personele hak tanındığı iddiasının yersiz olduğu, bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarının görevde yükselme sınavına tabi kadrolar olmadığı, görevde yükselme ve unvan değişikliğine ilişkin Genel Yönetmeliğin 2. maddesi ile bu kadroların Yönetmelik kapsamı dışında bırakıldığı,

Kurum Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin 2. maddesinde; bu Yönetmeliğin 5. maddede sayılan kadrolara görevde yükselme ve unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsadığının belirtildiği, 5. maddede ise sayılan kadrolar arasında bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarının yer almadığı, dolayısıyla görevde yükselmeye tabi olmayan bu kadrolara yapılacak atamalarla ilgili düzenlemenin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinde yer almasının zorunlu olmadığı, Yönetmelik değişikliği yapılmadan evvel Devlet Personel Başkanlığından uygun görüş alındığı,

idarelerin kamu hizmetlerinin etkin ve verimli işlemesini temin etmek amacıyla personelin niteliklerini belirlemesinin gayet tabii olduğu, düzenlemede herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Yönetmeliğin dava konusu Ek 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin 4. alt bendinde, (c) bendinin ise 3. alt bendinde yer alan "657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak" ibarelerinin iptali, diğer kısımları yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Davacı Sendika tarafından, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmeliğe, 01/03/2019 günlü, 30701 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle eklenen "Yönetici kadrolarına atanacaklarda aranan şartlar" başlıklı Ek 1. maddenin iptali istenilmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Disiplin" başlıklı 7. Bölümün "Uygulama" başlıklı 132. maddesinin 6111 sayılı Kanunun 112. maddesi ile değişik 4. fıkrasında; "Aylıktan kesme cezası ile tecziye edilenler 5 yıl, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile tecziye edilenler 10 yıl boyunca daire başkanı kadrolarına, daire başkanı kadrosunun dengi ve daha üstü kadrolara, bölge ve il teşkilatlarının en üst yönetici kadrolarına, düzenleyici ve denetleyici kurumların başkanlık ve üyeliklerine, vali ve büyükelçi kadrolarına atanamazlar." hükmü yer almaktadır.

Davaya konu Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin “Yönetici kadrolarına atanacaklarda aranan şartlar" başlıklı ek 1. maddesinde; "(1) Bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır:

a) Bölge müdür yardımcısı kadrolarına atanabilmek için;

1) En az dört yıllık eğitim veren yükseköğretim kurumlarının hukuk, siyasal bilgiler, kamu yönetimi, iktisat, işletme, maliye, tapu kadastro bölümlerinden veya harita, harita kadastro, jeodezi, jeodezi ve fotogrametri, geomatik mühendisliği bölümlerinden ya da bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

2) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/A maddesi kapsamında beş yılı Genel Müdürlük teşkilatında olmak üzere en az on yıl hizmeti bulunmak,

3) Kadastro müdürü, tapu müdürü, şube müdürü, kontrol mühendisi ve mühendis kadrolarında görev yapmış olmak,

4) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak, gerekir.

b) İşletme müdürü kadrolarına atanabilmek için;

1) En az dört yıllık eğitim veren yükseköğretim kurumlarının iktisat, işletme, maliye, kamu yönetimi, istatistik, tapu kadastro veya endüstri mühendisliği bölümlerinden ya da bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

2) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/A maddesi kapsamında beş yılı Genel Müdürlük teşkilatında olmak üzere en az on yıl hizmeti bulunmak,

3) Tapu müdürü, kadastro müdürü, şube müdürü kadrolarında veya en az beş yıl işletme müdür yardımcısı kadrosunda görev yapmış olmak,

4) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak, gerekir.

c) İşletme müdür yardımcısı kadrolarına atanabilmek için;

1) En az dört yıllık eğitim veren yükseköğretim kurumlarının iktisat, işletme, maliye, kamu yönetimi, istatistik, tapu kadastro veya endüstri mühendisliği bölümlerinden ya da bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

2) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/A maddesi kapsamında beş yılı Genel Müdürlük teşkilatında olmak üzere en az on yıl hizmeti bulunmak,

3) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak, gerekir.” düzenlemesine yer verilmiştir.

657 sayılı Kanunun 132. maddesinin 4. fıkrasında, aylıktan kesme ve kademe ilerlermesi cezası ile tecziye edilenlerin hangi görevlere ne kadar süre ile atanamayacağı belirtilmiş olup, normlar hiyerarşisi gereği yasa hükmünün yönetmelik ile daraltılarak aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanların bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına atanmasının engellenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.

Bu durumda; bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına atanacaklarda aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alınmamış olması şartını arayan Yönetmelik hükmünde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin en iyi biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla gerekli önlemleri almaları gerektiği idare hukuku ilkelerinden olup; bu önlemler arasında, hizmetin bilgi ve deneyim yönünden yetişmiş personel istihdam edilerek gördürülmesi hususu da yer almakta, anılan personelin ehliyet ve başarısının tespiti amacıyla meslek içindeki ilerleme ve yükselmelerinde, üst normlara aykırı olmamak kaydıyla idarelerin, yüklenmiş oldukları kamu hizmetinin ve yükselmeye tabi görevin niteliğini dikkate almak suretiyle, atanılacak görev için en uygun alt görevleri hizmet gerekleri doğrultusunda belirlemeleri hususunda kuşku bulunmamaktadır.

Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin görevde yükselmeye tabi kadroları belirleyen 5. maddesinde yer almayan bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına atanabilmek için, kariyer ve liyakat ilkeleri gözetilerek belirli eğitim düzeyine ve niteliklere sahip olma yanında, atanılacak görevin gerektirdiği nitelik, tecrübe, birikim gibi özellikler yönünden, bazı alt görevlerde çalışıyor olma koşulunun getirilmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle dava konusu Yönetmeliğin Ek 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin 4. alt bendinde, (c) bendinin ise 3. alt bendinde yer alan "657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak" ibarelerinin iptali, diğer kısımları yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği düşünüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmeliğe, 01/03/2019 günlü, 30701 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesiyle eklenen "Yönetici kadrolarına atanacaklarda aranan şartlar" başlıklı Ek 1. maddenin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

1982 Anayasasının "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde;" Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin "Özel Yönetmelikler" başlıklı 28. maddesi; "Kurumlar bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsıyan özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar." şeklinde düzenlenmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun "Disiplin" başlıklı 7. Bölümün "Uygulama" başlıklı 132. maddesinin 4. fıkrasında; "Aylıktan kesme cezası ile tecziye edilenler 5 yıl, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ile tecziye edilenler 10 yıl boyunca daire başkanı kadrolarına, daire başkanı kadrosunun dengi ve daha üstü kadrolara, bölge ve il teşkilatlarının en üst yönetici kadrolarına, düzenleyici ve denetleyici kurumların başkanlık ve üyeliklerine, vali ve büyükelçi kadrolarına atanamazlar." hükmü yer almaktadır.

Davaya konu Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Atama ve Yer Değiştirme Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin “Yönetici kadrolarına atanacaklarda aranan şartlar" başlıklı ek 1. maddesinde; "(1) Bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır:

a) Bölge müdür yardımcısı kadrolarına atanabilmek için;

1) En az dört yıllık eğitim veren yükseköğretim kurumlarının hukuk, siyasal bilgiler, kamu yönetimi, iktisat, işletme, maliye, tapu kadastro bölümlerinden veya harita, harita kadastro, jeodezi, jeodezi ve fotogrametri, geomatik mühendisliği bölümlerinden ya da bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

2) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/A maddesi kapsamında beş yılı Genel Müdürlük teşkilatında olmak üzere en az on yıl hizmeti bulunmak,

3) Kadastro müdürü, tapu müdürü, şube müdürü, kontrol mühendisi ve mühendis kadrolarında görev yapmış olmak,

4) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak, gerekir.

b) İşletme müdürü kadrolarına atanabilmek için;

1) En az dört yıllık eğitim veren yükseköğretim kurumlarının iktisat, işletme, maliye, kamu yönetimi, istatistik, tapu kadastro veya endüstri mühendisliği bölümlerinden ya da bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

2) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/A maddesi kapsamında beş yılı Genel Müdürlük teşkilatında olmak üzere en az on yıl hizmeti bulunmak,

3) Tapu müdürü, kadastro müdürü, şube müdürü kadrolarında veya en az beş yıl işletme müdür yardımcısı kadrosunda görev yapmış olmak,

4) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak, gerekir.

c) İşletme müdür yardımcısı kadrolarına atanabilmek için;

1) En az dört yıllık eğitim veren yükseköğretim kurumlarının iktisat, işletme, maliye, kamu yönetimi, istatistik, tapu kadastro veya endüstri mühendisliği bölümlerinden ya da bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulu Başkanlığınca kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yükseköğretim kurumlarından mezun olmak,

2) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4/A maddesi kapsamında beş yılı Genel Müdürlük teşkilatında olmak üzere en az on yıl hizmeti bulunmak,

3) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak, gerekir.” düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

T.C Anayasası ve 4 Nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 480. maddesi uyarınca verilen görevlerin yerine getirilmesi, kamu hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi ve kurumsal başarının artması için gerekli önlemleri almakla yükümlü olan davalı idarenin, bu kapsamda bazı yönetici kadrolarına kariyer ve liyakat esasına göre atama yapılması amacıyla bu kadrolarda görev yapacak olanlarda aranacak nitelikleri üst normlara aykırı olmamak şartıyla belirleyebileceği açıktır.

Bu bağlamda; dava konusu Yönetmeliğin Ek 1. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin 4. alt bendinde, (c) bendinin ise 3. alt bendinde yer alan "657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125. maddesinin (C) ve (D) bentlerine göre disiplin cezası almamış olmak" ibarelerinin iptali istemi incelendiğinde;

657 sayılı Kanunun 132. maddesinin 4. fıkrasında, aylıktan kesme ve kademe ilerlermesi cezası ile tecziye edilenlerin hangi görevlere ne kadar süre ile atanamayacağı belirtilmiş olup, normlar hiyerarşisi gereği yasa hükmünün yönetmelik ile daraltılarak aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanların bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına atanmasının engellenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.

Bu durumda; bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına atanacaklarda aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alınmamış olması şartını arayan Yönetmelik hükmünde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Yönetmelik maddesinin, dava konusu edilen diğer fıkraları ve ibarelerine ilişkin iptal istemi incelendiğinde;

Davalı idarece, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personeli Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin görevde yükselmeye tabi kadroları belirleyen 5. maddesinde yer almayan bölge müdür yardımcısı, işletme müdürü ve işletme müdür yardımcısı kadrolarına atanabilmek için, kariyer ve liyakat ilkeleri gözetilerek belirli eğitim düzeyine ve niteliklere sahip olma şartının yanında, atanılacak görevin gerektirdiği nitelikleri göz önünde bulundurularak, birikim ve deneyim bakımından bazı alt görevlerde çalışmış olmak koşulunun getirilmesinde hukuka aykırılık bulunmamakta olup, dava konusu düzenlemelerde, bu yönüyle herhangi bir hukuka aykırılık tesbit edilmemiştir.

Bu itibarla, dava konusu edilen Yönetmelik maddesinin diğer fıkralarında ve ibarelerinde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığından, anılan fıkra ve ibarelere ilişkin iptal istemi yerinde görülmemiştir.