Danıştay 2. Daire E.2020/599 K.2022/6443

1. 27/09/2019 günlü, 30901 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Müfettişlerinin Görev Yerlerinin Belirlenmesine Dair Yönetmelik'in "Sağlık mazereti" başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "kanunen bakmakla yükümlü olduğu" ibaresinin, 2. Mazeret durumu dikkate alınarak, Gaziantep Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında bırakılması istemiyle yapmış olduğu 13/12/2019 günlü başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin, 3. Görev yerinin İstanbul ili, Boğaziçi Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı olarak belirlenmesine ilişkin … günlü, … sayılı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı işleminin iptali istenilmiştir.

DAVACININ İDDİALARI

Annesinin bakıma muhtaç olduğu, babası vefat ettiği ve tek çocuk olduğu için annesinin bakımını kendisinin üstlendiği,

Davalı idarece, kanunen bakmakla yükümlü olmadığı için annesine ilişkin sağlık durumu mazeretinin kabul edilmediğinin bildirildiği, oysa, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'te "kanunen bakmakla yükümlü" ifadesinin yer almadığı, kurum yönetmeliklerinin Genel Yer Değiştirme Yönetmeliğe aykırı hüküm içeremeyeceği,

Alt soyun, acze düşen anne ve babasına bakmakla yükümlü olduğu, bunun için vasi tayinine gerek olmadığı,

Gaziantep ile İstanbul arasındaki sosyal şartlardaki farklar göz önüne alındığında, annesinin sağlığının İstanbul'da tehlikeye girebileceği,

Annesinin, %86 oranında engelli olduğu, dava konusu işlemin, Yönetmeliğin "Engellilik durumuna bağlı yer değişikliği" başlıklı 13. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI

Davaya konu işlemlerin hukuka ve mevzuata uygun olduğu, davacının mazeretinin, Vergi Müfettişlerinin Görev Yerlerinin Belirlenmesine Dair Yönetmelik'te belirlenen şartları taşımadığı için kabul edilmediği, dava konusu Yönetmeliğin dayanağının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesi olduğu ve tesis edilen işlemlerin naklen atama değil, görevlendirme işlemleri olduğu, 657 sayılı Yasa'ya ya da Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'e dayalı bir işlem bulunmadığı için bunların üst hukuk normu olarak değerlendirilemeyeceği, bu doğrultuda verilmiş Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararları bulunduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Üst hukuk normlarına uygun kurallar içeren düzenleyici işlemde ve davacı hakkında tesis edilen bireysel işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı, bu sebeple, davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından;

1. 27/09/2019 günlü, 30901 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Müfettişlerinin Görev Yerlerinin Belirlenmesine Dair Yönetmeliğin "Sağlık Mazereti" başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "kanunen bakmakla yükümlü olduğu" ibaresinin,

2. Mazeret durumu dikkate alınarak, Gaziantep Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında bırakılması istemiyle yapmış olduğu 13/12/2019 günlü başvurusunun zımnen reddine ilişkin işlemin,

3. Anılan Yönetmeliğin 15. maddesinin 1 fıkrasına dayalı olarak, görev yerinin İstanbul Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı olarak belirlenmesine ilişkin … günlü, … sayılı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı işleminin iptali istenilmektedir.

Vergi Müfettişlerinin yer değiştirme koşulları ile mazeret nedeniyle atanmaya ilişkin olarak, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de her hangi bir düzenlemeye yer verilmemiş olmasına karşılık, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 72. maddesinde bu hususta bir kısım düzenlemelere yer verilmiştir.

Anılan Kanun’un 72. maddesinin 1. fıkrasında "Kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılır." ve 6. fıkrasında "İlgili mevzuatı uyarınca verilecek rapora göre kendisi, eşi veya birinci derece kan hısımlığı bulunan bakmakla yükümlü olduğu aile fertleri engelli olan memurların engellilik durumundan kaynaklanan yer değiştirme taleplerinin karşılanması için düzenlemeler yapılır." denildiğinden,

genel kanun niteliğinde olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun anılan hükümlerinin aksine bir hüküm bulunmadığı sürece Vergi Müfettişlerinin yer değiştirme suretiyle görevlendirilmelerinde de uygulanacaktır.

657 sayılı Kanun'un 72. maddesine dayalı olarak çıkarılan, kamu personelinin yer değiştirme suretiyle atanmasına ilişkin düzenlemeler açısından çerçeve yönetmelik niteliğinde olan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin "Sağlık Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 13. maddesinde ise "(Değişik: 30/6/2014-2014/6578 K.) Memurun sağlık mazeretine dayanarak yer değiştirme talebinde bulunabilmesi için;

kendisi, eşi, annesi, babası, bakmakla yükümlü olduğu çocukları ve yargı kararı ile vasi tayin edildiği kardeşinin hastalığının görev yaptığı yerde tedavisinin mümkün olmadığı veya mevcut görev yerinin söz konusu kişilerin sağlık durumunu tehlikeye düşüreceğini eğitim ve araştırma hastanesi veya üniversite hastanesinden alınacak sağlık kurulu raporu ile belgelendirmesi gerekir.

Sağlık mazeretine dayalı olarak yapılacak yer değişikliğinde memur aynı hizmet bölgesi içinde başka bir hizmet alanına, bu şekilde mazeretin karşılanamaması halinde ise başka bir hizmet bölgesinde kurumca ihtiyaç duyulan ve mazeretinin karşılanabileceği bir hizmet alanına atanabilir." hükümleri yer almaktadır.

Vergi müfettişlerinin yer değişikliğinin, dava konusu Vergi Müfettişlerinin Görev Yerlerinin Belirlenmesine Dair Yönetmeliğe göre gerçekleştirildiği, bu Yönetmeliğin dayanağının ise 375 sayılı KHK'nın Ek 32. maddesi olduğu kuşkusuzdur. Diğer yandan, 375 sayılı KHK'nın Ek 32. maddesinde, vergi müfettişlerinin yer değişikliği atama değil, görevlendirme şeklinde düzenlenmiştir.

Bu itibarla 657 sayılı Kanun'a dayalı olarak çıkarılan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin vergi müfettişleri hakkında doğrudan tatbik edilmesine hukuken imkân bulunmamakla birlikte, sağlık mazeretine ilişkin getirdiği kuralların referans norm olarak kabul edilmesi gerekmekte olup, idarece farklı uygulama sebeplerinin ortaya konulamaması durumunda, memur statüsüne sahip olmakla birlikte özel düzenlemesi nedeniyle ayrı statü ve kurallara tabi tutulan vergi müfettişlerinin, sağlık mazeretinin uygulanması bakımından memur statüsünde bulunanlar ile arasında eşitliğe aykırı sonuçlar doğacaktır.

27/09/2019 tarih ve 30901 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Müfettişlerinin Görev Yerlerinin Belirlenmesine Dair Yönetmeliğin dava konusu "Sağlık mazereti" başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasında "Vergi Müfettişinin sağlık mazereti sebebiyle yer değiştirme talebinde bulunabilmesi için;

kendisinin, eşinin veya kanunen bakmakla yükümlü olduğu annesi, babası, çocukları ile yargı kararı ile vasi tayin edildiği kardeşinin sağlık durumunun, bulunduğu yerde tehlikeye girdiğinin veya görev yerinin değişmesi halinde tehlikeye gireceğinin, tam teşekküllü devlet hastaneleri, eğitim ve araştırma hastaneleri veya tıp fakültesi hastanelerinden son üç ay içerisinde alınacak sağlık kurulu raporu ile belgelendirilmesi gerekmektedir." hükmü yer almaktadır.

Bu düzenleme, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 13. maddesinden, anne ve baba yönünden "kanunen bakmakla yükümlü olma" koşulu getirerek ayrıldığı anlaşılmaktadır. Davalı idarenin savunmasında ise, bu husustaki ayrık düzenlemenin sebeplerinin ortaya konulmadığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda, vergi müfettişlerinin diğer memurlar ile arasında eşitsizlik yarattığı anlaşılan dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık ve bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen işlemlerde hukuki isabet bulunmadığından, davanın kabulü ile dava konusu düzenleyici ve bireysel işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY

Davacı, Gaziantep ilinde vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapmakta iken, yeterlik sınavında başarılı olmasının ardından belirlenecek ilk görev yerinin; annesinin sağlık mazereti dikkate alınarak, 1. tercihi olan Gaziantep Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı olmasını talep etmesine karşın, 2. tercihi olan Boğaziçi Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında görevlendirilmesi üzerine bakılmakta olan davayı açmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin beşinci fıkrasında; "Performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 228. maddesinin 6. fıkrasında; "Vergi Müfettişlerinin (Vergi Başmüfettişi, Vergi Müfettişi ve Vergi Müfettiş Yardımcısı) görev yapacakları daire başkanlıklarının belirlenmesine ve değiştirilmesine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almaktadır.

27/09/2019 günlü, 30901 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Müfettişlerinin Görev Yerlerinin Belirlenmesine Dair Yönetmelik'in "Sağlık mazereti" başlıklı 10. maddesinin 1. fıkrasında.

"Vergi Müfettişinin sağlık mazereti sebebiyle yer değiştirme talebinde bulunabilmesi için; kendisinin, eşinin veya kanunen bakmakla yükümlü olduğu annesi, babası, çocukları ile yargı kararı ile vasi tayin edildiği kardeşinin sağlık durumunun, bulunduğu yerde tehlikeye girdiğinin veya görev yerinin değişmesi halinde tehlikeye gireceğinin, tam teşekküllü devlet hastaneleri, eğitim ve araştırma hastaneleri veya tıp fakültesi hastanelerinden son üç ay içerisinde alınacak sağlık kurulu raporu ile belgelendirilmesi gerekmektedir.

Söz konusu sağlık kurulu raporunun; eş, anne, baba ve çocuklarından birine veya kardeşine ait olması halinde, aile kütüğüne işlenmiş kişisel bilgilerin özetlerini gösterir nüfus kayıt örneği ile anne, baba veya kardeşlerine vasi tayin edilenlerden; mahkeme kararının onaylı örneğinin başvuruya eklenmesi gerekmektedir." kuralı.

"Engellilik durumuna bağlı yer değişikliği" başlıklı 13. maddesinde; "(1) İlgili mevzuatına göre alınan sağlık kurulu raporunda en az yüzde kırk oranında engelli olduğu belirtilen Vergi Müfettişleri ile ağır engelli raporlu eşi veya bakmakla yükümlü olduğu birinci derece kan hısımları bulunan Vergi Müfettişleri engellilik durumundan kaynaklanan gerekçelere dayalı olarak yer değiştirme talebinde bulunabilirler." kuralı.

"Yeterlik sınavından sonra görevlendirme usulü" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının dava tarihindeki halinde; "(1) Vergi Müfettiş Yardımcılarından, yapılan yeterlik sınavında başarılı olanların yeterlik sınav sonucunun ilanını müteakip ilk görevlendirilmeleri, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliğine göre Vergi Müfettiş Yardımcılarının yardımcılık dönemine ilişkin hesaplanan performans puanı ile yeterlik sınav puanının toplamından oluşan başarı sırası, tercihleri ve mazeret durumları dikkate alınarak Başkanlık tarafından ihtiyaçlar doğrultusunda tespit edilen Grup Başkanlıklarına yapılır." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu düzenleyici işlemle; vergi müfettişlerinin anne, baba ve çocuklarının sağlık mazereti nedeniyle yer değiştirme ya da yerinde kalma taleplerinin değerlendirilebilmesi için "kanunen bakmakla yükümlü olma" koşulu getirildiği görülmektedir.

Dava konusu Yönetmeliğin dayanağının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 228. maddesi olduğu ve bu hükümler kapsamında yapılan hukuki inceleme sonucunda dava konusu ibarede üst hukuk normlarına aykırı bir yön bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Her ne kadar davacı tarafından, dava konusu ibarenin Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik'e aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, vergi müfettişlerinin yer değiştirme işlemlerinin naklen atama değil görevlendirme niteliğinde işlemler olduğu ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik kapsamında inceleme yapılamayacağı yolunda verilen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 04/06/2018 günlü, YD İtiraz No:2018/308 sayılı ve 18/06/2020 günlü, E:2018/2969, K:2020/1048 sayılı kararları dikkate alındığında davacının bu iddiasına itibar edilmemiştir.

Davaya konu bireysel işlemlere gelince;

Davacı tarafından; annesinin bakıma muhtaç olduğu, babası hayatta olmadığı ve tek çocuk olduğu için annesine kendisinden başka bakacak kimsenin bulunmadığı, annesinin sağlık mazereti nedeniyle Gaziantep ilinde kalma talebinin, Yönetmeliğin 10. maddesinde yer alan "kanunen bakmakla yükümlü olduğu" ibaresi nedeniyle reddedildiği ileri sürülmüş ise de; davacının, annesine kanunen bakmakla yükümlü olan kişi olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır.

Ancak, davacının talebinin kabul edilebilmesi için annesine ait sağlık raporlarında mevzuatta aranan şartların mevcut olması gerekmektedir. Buna göre; davacının, annesinin sağlık durumunun görev yerinin değişmesi halinde tehlikeye gireceğini, tam teşekküllü devlet hastaneleri, eğitim ve araştırma hastaneleri veya tıp fakültesi hastanelerinden son üç ay içerisinde alınacak sağlık kurulu raporu ile belgelendirilmesi zorunludur.

Oysa davacı tarafından dosyaya eklenen Gaziantep Dr. Ersin Arslan Eğitim ve Araştırma Hastanesi Sağlık Kurulu tarafından verilen 09/12/2019 günlü Erişkinler İçin Engellilik Sağlık Raporunda; davacının annesinin %86 oranında engelli olduğu belirtilmiş ve başkaca bir açıklamaya yer verilmemiş, dava konusu işlemlerden sonraki bir tarihte düzenlenmiş olan 27/01/2020 günlü, Ankara Şehir Hastanesi Durum Bildirir Tek Hekim Sağlık Raporunda ise; "...Başkasının yardımı olmadan hayatını idame ettiremez.

Bakıma muhtaçtır." ibaresi yer almış; raporlarda, yer değişikliği halinde annesinin sağlık durumunun tehlikeye gireceğine ilişkin bir husustan söz edilmemiştir.

Diğer taraftan, davacının annesinin engelli olduğu sağlık raporu ile sabit ise de, davacının yerinde bırakılma talebinin, engellilik durumundan kaynaklanan bir gerekçeye (yer değişikliği halinde yeterli sağlık veya destek hizmeti alınamayacağı, engellilere yönelik sosyal imkanların elverişsiz olacağı gibi) dayanmadığı, bu sebeple Yönetmeliğin 13. maddesi kapsamında değerlendirme yapılamayacağı açıktır.

Öte yandan, dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesi ve yukarıda yer verilen mevzuatın değerlendirilmesi sonucunda, yeterlik sınavında başarılı olan ve vergi müfettişi olarak atanan ya da atama süreci devam eden vergi müfettiş yardımcılarının ilk görev yerlerinin belirlenmesine ilişkin olarak öncelikle.

Başkanlıklarının ihtiyaç durumu ve mazeret durumu kabul edilenler dikkate alınarak kontenjanların belirlendiği, kontenjanlar ve başarı sırası ilan edildikten sonra tercihlerin alındığı, tercihlerin alınmasının ardından, başarı sırasına göre yerleştirme yapıldığı görülmektedir.

Başarı sırasının ise, vergi müfettiş yardımcılarının yardımcılık dönemine ilişkin performans puanı ile yeterlik sınavından aldıkları puanının toplamından elde edilen puana göre belirlendiği dikkate alındığında, yardımcılık sürecinde daha başarılı olan kimselerin tercih önceliği almasını sağlamak suretiyle vergi müfettişlerinin ilk görev yerlerinin objektif kriterler esas alınarak belirlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.

Somut olayda; davacının başarı sırasının, 689 kişi içinde 509 olduğu ve 2. tercihine yerleştirildiği, başarı sırası davacıdan düşük olup, davacının ilk tercihine yerleşen 1 kişinin mazereti kapsamında işlem tesis edildiği, bu kişi dışında davacıdan düşük puana sahip olup, davacının önceki tercihine yerleşen kimsenin bulunmadığı görülmektedir.

Bu itibarla; davacının, yerinde kalma talebine esas alınmak üzere sunduğu annesine ait sağlık raporları mevzuatta aranan şartları taşımadığından yerinde kalma talebi reddedilerek başarı sırasına göre yapılan yerleştirme sonucunda 2. tercihi olan Boğaziçi Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında görevlendirilmesine ilişkin işlemde hukuka ve üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.