Danıştay 2. Daire E.2022/808 K.2022/1460

30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2021/14 sayılı ve “Tasarruf Tedbirleri” konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nin, "Personel Giderleri" başlıklı kısmının son cümlesinde yer alan; "14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendine göre yapılacak atamalar sadece yönetici kadroları (şef dahil) ile sınırlı tutulacak, yönetici kadroları dışındaki kadrolara anılan bent çerçevesinde atama yapılmayacaktır." şeklindeki ibarenin iptali istenilmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay Onikinci Dairesinin 28/10/2021 günlü, E:2021/6411, K:2021/5406 sayılı gönderme kararı ile, Dairemize iletilen davada; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca, Tetkik Hâkimi …'in açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, işin gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY

Davacı Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu tarafından; 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2021/14 sayılı ve “Tasarruf Tedbirleri” konulu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi'nin, "Personel Giderleri" başlıklı kısmının son cümlesinde yer alan; "14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendine göre yapılacak atamalar sadece yönetici kadroları (şef dahil) ile sınırlı tutulacak, yönetici kadroları dışındaki kadrolara anılan bent çerçevesinde atama yapılmayacaktır." şeklindeki ibarenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasında, dava açıldıktan sonra, dilekçelerin ilk incelemeye tabi tutulacağı ve dilekçelerin "görev ve yetki", "idari merci tecavüzü", "ehliyet", "idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı", "süre aşımı", "husumet", "3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları" yönlerinden sırasıyla inceleneceği.

4. fıkrasında, dilekçelerin ilk inceleme konuları yönünden kanuna aykırı görülürse, 15. madde hükümlerinin uygulanacağı. 6. fıkrasında, bu hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de davanın her safhasında 15. madde hükümlerinin uygulanacağı. 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, dava dilekçesinde "ehliyet" yönünden kanuna aykırılık görülmesi halinde, davanın reddine karar verileceği belirtilmiştir.

Öte yandan, 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "iptal davaları"; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için "menfaatleri ihlal edilenler" tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.

Bu düzenlemeyle, Yasakoyucu tarafından, yargısal denetim amacıyla her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olacağı ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkileneceği göz önüne alınarak, iptal davalarında ön koşul (subjektif ehliyet koşulu) olarak, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartı getirilmiştir.

2577 sayılı Kanun'da yer alan ve iptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali", doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlem ile davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmakta olup; buna göre idari işlemlerin ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceği açıktır.

Bir başka ifadeyle, iptal davasına konu olan işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinden söz edilebilmesi için davacıyı etkilemesi, işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişkinin bulunması ve bu ilişkinin hukuken korunması gereken bir hakka ilişkin olması gerekmektedir. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları ise, her olayda idari yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmektedir.

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 96. maddesinde, federasyonların, kuruluş amaçları aynı olan en az beş derneğin, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulacağı, her federasyonun bir tüzüğünün bulunacağı. 5253 sayılı Dernekler Kanunu'nun 2. maddesinde ise, üst kuruluşun, derneklerin oluşturduğu tüzel kişiliği bulunan federasyonları ve federasyonların oluşturduğu konfederasyonları ifade edeceği belirtilmiştir.

Benzer bir düzenleme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3. maddesinin (g) bendinde de yer almaktadır.

Anılan maddede "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Kanun'a tâbi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup;

aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Sendikaların ve üst kuruluşların dava açma ehliyetiyle ilgili olarak Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun 03/03/2006 günlü, E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında.

4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanımaktadır.

Kanun koyucu, 19/f maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donatmaktadır. Buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir.

Başka bir anlatımla kanun koyucu, getirdiği bu düzenleme ile, idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu vermektedir.

Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun yukarıda belirtilen kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, kanunla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.

Dava konusu düzenleme ile ilgili olarak, hakları veya menfaatleri ihlal edilmiş kişiler ile bu kişilerin üyesi olduğu sendika tarafından dava açılabileceğinde kuşku bulunmamaktadır. Ancak, en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturduğu bir Konfederasyonun, doğrudan kendi üyesi sendikalara uygulanma olanağı bulunmayan, kamu görevlileri hakkında 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 68 inci maddesinin (B) bendine göre yapılacak atamaların sadece yönetici kadroları (şef dahil) ile sınırlı tutulacağına, yönetici kadroları dışındaki kadrolara anılan bent çerçevesinde atama yapılmayacağına yönelik düzenlemeye karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 08/02/2021 günlü, E:2020/2053, K:2021/214 sayılı kararı da bu yöndedir.

(X) KARŞI OY

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri gözönüne alındığında, idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunla nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, bu idari işlemlerle kişisel, meşru ve güncel bir menfaat ilgili olanlar tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur.

Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat alakasının varlığı, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlenmekte, davacının idari işlemle ciddi ve makul, maddi ve manevi bir ilişkisinin bulunduğunun anlaşılması, dava açma ehliyeti için yeterli sayılmaktadır.

Ayrıca, iptal davaları ile idari işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının saptanmasına, hukukun üstünlüğünün sağlanmasına, böylece de idarenin hukuka bağlığının belirlenmesine, sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesine olanak sağlandığından bu davalarda menfaat ilişkisinin bu amaç doğrultusunda yorumlanması gerekmektedir.

Öte yandan, kendi üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla Kanunla kurulmuş meslek birliklerinin yanında, belli amaçlarla kurulmuş sendika, dernek vakıf gibi özel hukuk tüzel kişiliğini haiz sivil toplum örgütlerinin de, kuruluş amaçlarıyla sınırlı olmak üzere dava açmaları mümkündür.

Davacı Konfederasyon Tüzüğü'nün 4. maddesinde; Konfederasyonun, çalışma yaşamında ve hayatın diğer alanlarında üyelerin ve tüm emekçilerin ekonomik, demokratik, sosyal, siyasal, yasal, kültürel, mesleki, hukuksal, özlük haklarını ve çıkarlarını korumayı ve geliştirmeyi amaçları arasında arasında sayılmıştır.

Buna göre, dava konusu Genelge'nin Konfederasyona üye sendikaların ve sendika üyelerinin menfaatlerini etkilemesi nedeniyle işbu davayı açmakta davacı Konfederasyonun menfaatinin bulunduğu sonucuna varıldığından, dava açma ehliyeti olduğundan işin esasına girilerek inceleme yapılması gerekirken davanın ehliyet yönünden reddi yolunda verilen karara katılmıyorum.