Danıştay 4. Daire E.2023/10196 K.2023/5115

2- … VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

… Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Isparta ili, Atabey ilçesi, … Mahallesinde bulunan … ada, … (toplulaştırma sonrası … ada, …) parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda yapılan arazi toplulaştırması işlemi ile üçüncü askıya yapılan 15/11/2019 tarihli itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin ptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; toplulaştırma işleminin yeni parselasyon planı ve mülkiyet listelerinin uygulamayı yapan DSİ tarafından onaylandıktan sonra kesinleşeceği, davacının taşınmazının bulunduğu alanda yapılan toplulaştırma projesinin üçüncü askı sürecinde olduğu parselasyon ve mülkiyet listelerinin DSİ tarafından henüz onaylanmadığı, idari davaya konu olabilecek nitelikte kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacılar tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu işleme ilişkin evrakların ilgili kurumlardan istenmediği, dava konusu işlemin kesinleştiği, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir. Davalı idare tarafından, lehine vekalet ücretine hükmedilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMALARI

Davacı tarafından cevap verilmemiştir. Davalı idare tarafından temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu'nun "Toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetleri" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasında, "Bu Kanunda belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere uygulama alanlarında ilgili kuruluşça, isteğe bağlı veya maliklerin muvafakatı aranmaksızın arazi toplulaştırılması yapılabilir." hükmüne; sekizinci fıkrasında, "Toplulaştırma esas ve usulleri ile toprağın derecelendirilmesi ile tarla içi geliştirme hizmetlerinin nasıl yapılacağı yönetmelikte belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.

Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin "Toplulaştırmanın ilanı ve proje hazırlığı" başlıklı 23. maddesinde, "Toplulaştırma yapılmasına karar verilen yerler, sınırları da belirtilmek suretiyle Bölge Müdürlüğünce alışılmış usullerle mahallinde ilan edilir. Ayrıca, toplulaştırmanın yapılacağı yerler, mahalli en büyük mülki amirine de bildirilir. Toplulaştırma projeleri, teknik talimatta belirtilen esaslara göre hazırlanır ve Bölge Müdürünün teklifi ve Genel Müdürün onayı ile kesinleşir." düzenlemesine yer verilmiştir.

Arazi Toplulaştırması Teknik Talimatı'nın 20. maddesinde, "Arazi toplulaştırma projesi son şeklini aldıktan ve ilgili Şube Müdürlüğünce kontrol edildikten sonra onbeş gün süreyle mahallinde askıya çıkarılır. Askı süresi içinde yapılan yazılı itirazlar incelenir ve kontrol ünitesince tutanağa bağlanarak gerekli düzeltmeler yapılır. Proje ve tutanak mahallinde ikinci kez ilan edilir. Tüm askılar için bu husus bütün maliklere tebliğ niteliği taşır.

Ayrıca yazılı itirazlara cevap verilmez. Parselasyon planları mahallinde en fazla üç kez askıya çıkarılarak son şeklini almış olur. Kesinleşen planlar, Bölge Müdürlüğünün tasdikinden sonra tetkik ve onaylanmak üzere üç nüsha olarak Genel Müdürlüğe gönderilir.

Genel Müdürlükçe onaylanan projeler uygulamaya konur ve onaylanan projelerde değişiklik yapılmaz, ancak askıyı gerektirmeyecek derecede ve elzem olan değişiklikler Genel Müdürlük izni ile yapılır." düzenlemesi yer almaktadır.

6200 sayılı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce Yürütülen Hizmetler Hakkında Kanunun Ek-9. maddesi, 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu'nun 6. maddesi ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 24. maddesine istinaden hazırlanarak 07/02/2019 tarih ve 30679 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan Arazi Toplulaştırması ve Tarla İçi Geliştirme Hizmetleri Uygulama Yönetmeliğinin 29/01/2021 tarihinde yapılan değişiklikten önce yürürlükte olan haliyle "Yeni Parselasyon Planlarının Askıya Çıkarılması ve Onaylanması" başlıklı 17. maddesinde,

"(1) DSİ veya proje idaresince arazi derecelendirmeleri esas alınarak yapılan veya yaptırılan yeni parselasyon planı ve yeni mülkiyet listeleri mahallinde muhtarlık binası, köy konağı, köy cami, yerleşim biriminin bağlı olduğu mal müdürlükleri ve belediyelerin ilan tahtalarında otuz gün süreyle askıya çıkılarak ilan edilir. Arazi malikleri ve diğer ilgililer, ilan süresinin bitiminden itibaren on beş gün içinde DSİ veya proje idaresine yazılı olarak itiraz edebilirler.

İtirazlar kayıt altına alınarak en geç on beş gün içinde karara bağlanır ve yazılı olarak bildirilir. İtiraz sonrası değerlendirilen parselasyon planları aynı ilan yöntemleriyle otuz gün süreyle askıya çıkarılarak kesinleşir. DSİ veya proje idaresince, gerekli görülmesi halinde hazırlanacak gerekçeli rapor ile üç askı yapılabilir. Ancak kamu yatırımlarının zorunlu kıldığı hallerde DSİ ve/veya proje idaresinin onayı alınarak yeni bir askı daha yapılabilir.

(2) Yeni parselasyon planı ve mülkiyet listeleri uygulamayı yapan DSİ veya proje idaresi tarafından onaylandıktan sonra kesinleşir.

(3) Kesinleşen parselasyon planına uygun olarak yeni parseller hak sahiplerine yer teslim tutanağı ile dağıtılır. Dağıtıma katılmayan veya fiilen yer teslimi yapılamayan hak sahiplerinin yeni parsellerine ait parsel kroki örneği iadeli taahhütlü resmi yazı ile ilgili muhtarlıklara gönderilir. İlgili muhtarlığa yapılan teslimatı müteakiben hak sahiplerinin yeni parsellerine ait parsel kroki örneğinin ilgili muhtarlıkta olduğu hususu DSİ veya özel arazi toplulaştırmasını gerçekleştiren proje idaresinin internet sayfalarında ve ayrıca köy veya mahalle muhtarının çalışma yerinde otuz gün süre ile ilan ettirilir. Bu madde gereğince yapılan ilanlar, ilgili gerçek kişilere, kamu ve özel hukuk tüzel kişilerine şahsen tebliğ edilmiş sayılır.

(4) Tescile esas parselasyon planlarının yapımında, 30/4/2018 tarihli ve 2018/11962 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Büyük Ölçekli Harita ve Harita Bilgileri Üretim Yönetmeliği ve ilgili mevzuat hükümlerine uyulur." kuralları. "Tescil" başlıklı 18. maddesinin 1. fıkrasında, Kesinleşen parselasyon planı, araziye uygulanır. Uygulama sonucu meydana gelen yeni duruma ilişkin teknik dosya DSİ veya proje idaresince hazırlanarak kadastro müdürlüğüne gönderilir.

Kadastro müdürlüklerince gerekli kontroller yapıldıktan sonra tescil edilmek üzere tapu müdürlüğüne gönderilir. (...) kuralları. Geçici 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce Bakanlar Kurulu Kararı alınarak çalışmalarına başlanmış arazi toplulaştırma projelerinde ilgili yönetmeliklerin bu Yönetmeliğe aykırı olmayan hükümleri uygulanır." kuralı yer almaktadır.

Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği; 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde, idari yargı yerince dava dilekçelerinin "idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olup olmadığı" yönünden inceleneceği; 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde de, dava konusu işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmaması halinde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.

İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlemler, idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare hukuku alanına ilişkin olarak yaptıkları ve hukuki sonuçlar doğurabilme kabiliyetini haiz, hukuka uygunluk karinesinin doğal sonucu olarak ve kural itibarıyla (kanunda aksi öngörülmedikçe) re'sen icra edilebilme yeteneğini taşıyan irade açıklamalarıdır.

Başka bir ifadeyle, idarelerin ilgililerin hukukunu doğrudan etkileyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratan ve hukuk aleminde sonuç doğurması için başka bir işleme ya da onay mekanizmasına ihtiyacı olmayan irade açıklamalarının idari davaya konu edilmeleri mümkündür.

Anayasamızın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı, kullanma (usus), yararlanma (fructus) ve tasarrufta bulunma/yok etme (abusus) yetkilerini içermekte olup, taşınmazların el değiştirmesi sonucunu doğuran toplulaştırma işleminin, mülkiyet hakkının içerdiği yetkilerin kullanılmasını ortadan kaldıracağı, dolayısıyla mülkiyet hakkıyla sıkı sıkıya ilişkili olduğu açıktır.

Bu itibarla, ilgililerin mülkiyetinde bulunan taşınmazları kullanamama sonucunu doğurma ihtimali olan toplulaştırma işlemlerinin her aşamasının idari yargı denetimine açık tutulması, hukuki güvenlik ve hukuk devleti ilkelerinin bir gereğidir.

Her ne kadar yukarıda aktarılan mevzuat gereği parselasyon planları askıya çıkarılmakta ve askı süresi içinde yapılan itirazların haklı bulunması halinde yeniden plan hazırlanarak ikinci ve/veya üçüncü askı süreci başlatılmakta ise de; bu itirazlar tek başına dava konusu parselasyon planlarını kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem olmaktan çıkarmamaktadır.

Başka bir anlatımla, parselasyon planının dava konusu edilme sebebinin, plana konu bölgenin “uygulama alanı” olarak belirlenmesine, dolayısıyla planın bütünüyle ortadan kaldırılmasına yönelik olması veya dava dilekçesinde yer alan parselasyon planına yönelik itirazların askı süreçlerinin sonucunda da uygun bulunmaması hallerinde söz konusu planların dava konusu edilen yönleri bakımından kesin ve icrai niteliğinde değişiklik meydana gelmemektedir.

Bu bakımdan, belirtilen hallerde askı süresi içinde parselasyon planlarına itiraz edilmiş olsa dahi -itirazlar kabul edilmediği sürece- bu durum, planın kesin ve icrai niteliğini davacılar yönünden değiştirmediği gibi parselasyon planına karşı dava açılması için askılar sonucunda nihai halini almasının beklenmesine de gerek bulunmamaktadır.

Buna göre, parselasyon planlarına karşı açılan davalarda, Mahkemece öncelikle dava konusu plana yapılan itirazların kapsam ve niteliğinin irdelenerek planın belirli kısımlarına mı yoksa tümüyle bölge seçimine yönelik mi itiraz edildiğinin ortaya konulması, ardından planla ilgili nihai durum araştırılarak plana yapılan itirazlar sonucunda davacıların talebine uygun bir değişiklik yapılıp yapılmadığının saptanması, davacıların talebi doğrultusunda bir değişiklik yapılmamış olması halinde işin esası hakkında bir karar verilmesi gerekmektedir.

İtirazlar sonucunda davaya konu parselasyon planında davacıların talebine uygun bir değişiklik yapılmış olması halinde, Mahkemece, değişikliğin kapsam ve niteliği ile davanın konusu göz önünde bulundurularak, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilebileceği gibi, değişikliğin dava konusu planın yargısal denetimini yapmayı engelleyecek şekilde olması ve dilekçedeki itirazların nihai plana karşı açılacak davada değerlendirilecek hususlar haline gelmesi durumunda, dava konusu işlemin kesin ve icrai niteliğini yitirdiği gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine de karar verilebilecektir.

Olayda, İdare Mahkemesince, dava konusu toplulaştırma işleminin kesinleşmediği, idari davaya konu edilebilecek nitelikte bir işlem bulunmadığı belirtilerek davanın incelenmeksizin reddine, Bölge İdare Mahkemesince de davacıların istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş ise de, toplulaştırma çalışmaları sonucunda hazırlanan parselasyon haritası ve mülkiyet listelerine ilişkin 3. askının 15/11/2019 tarihinde ilan edildiği göz önünde bulundurulduğunda, mülkiyet hakkının özüne dokunma olasılığı olan dava konusu işlemin bulunduğu aşama itibarıyla davacılar açısından kesin ve idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem olduğunun kabulü gerekmektedir.

Bu durumda, davanın incelenmeksizin reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

Öte yandan, Bölge İdare Mahkemesince bozma kararı üzerine yapılacak yargılama sonucunda vekalet ücreti yönünden yeniden hüküm kurulacağından, davalı idarelerin vekalet ücretine yönelik temyiz istemi hakkında bu aşamada karar verilmesine gerek görülmemiştir.