Danıştay 6. Daire E.2020/8131 K.2021/8923

Davacının iddiaları

Davacı tarafından, Fethiye İlçesi çevresel açıdan çeşitli kurumlar tarafından korunmaya çalışılsa da araştırma yapılmadan çok sayıda HES projesinin 1/100.000 ölçekli Aydın-Muğla-Denizli Çevre Düzeni Planında programa alındığı, bu tesislerin yerleri ve kapasiteleri iyi analiz edilmeden, çevreye vereceği zararlar tespit edilmeden, koruma kullanma dengesi içerisinde gerekli ekolojik ve teknik çalışmalar yapılmadan ön izinlerin verilmemesi gerektiği ileri sürülerek işlemin iptali istenilmiştir.

DAVALININ SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, savunma dilekçesinde planın bu kısmına ilişkin bir savunma yapılmamış, ancak bilirkişi raporuna yapılan itirazda çevre düzeni planında herhangi bir HES yatırımının programa alınmasının söz konusu olmadığı, HES sembolü gibi gösterimlerin şematik olduğu, HES'lerin nasıl ve nerede kurulacağının ilgili mevzuatta belirlendiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun Dairemiz kararının kısmen bozulmasına ilişkin kararı uyarınca dava konusu revizyon çevre düzeni planının (4) Hidro Elektrik Santrallerine (HES’ler) ilişkin kısmı yönünden;

Hidroelektrik santraller yoluyla elektrik üretilmesi kararının, çevresel etkilerin havza bütünlüğü dikkate alınarak ayrıntılı bir araştırma ve değerlendirmeye dayalı olması ve HES'lerde kullanılacak su debisi hesaplamaları yapılırken bölgenin ekosistem dengesinin olumsuz yönde etkilenmemesi için bu yönde gerekli koruma tedbirlerinin alınması gerekmekte olup dava konusu planda bu hususlara yönelik olarak alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte temel ilke ve politikaları içeren hükümlerin yer almamasında hukuka uyarlık bulunmadığından, Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planının Hidro Elektrik Santralleri(HES)'lere ilişkin kısmı yönünden iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ

Dava, Çevre ve Orman Bakanlığınca 5.7.2011 günlü işlemle onanan Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planının iptali istemiyle açılmıştır. Davalı idarenin süre itirazı yerinde görülmemiştir.

Dosyanın incelenmesinden, dava konusu planın şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığının belirlenmesi için Danıştay Altıncı Dairesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen raporda özetle, dava konusu planda Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi toplam il (kentsel+kırsal) nüfuslarının gerçekçi olmayan yüksek nüfus kabulleri yapmış olmasının planlama ve şehircilik ilkeleri ile kamu yararına uygun olmadığı,

Karaçulha beldesinde yer alan gerçekten de üniversite için ayrılmış ise lejantı Üniversite Alanı olarak değiştirilerek plana işlenmesinin yerinde olacağı, HES kurulacak yerlerin Çevre Düzeni Planında yerlerinin belirlenmesi, plan onaylandıktan sonra gündeme gelecek HES yatırımlarının plana işlenmesi yerine, benzer nitelikteki diğer yatırım kararlarıyla birlikte planda mevzuata uygun değişiklik yapılmasının uygun olacağı, mutlak tarım arazilerine ekoturizm işlevi verilmesinin 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunu'nun 13. Maddesine ve tarım topraklarının korunması ve planlama ilkelerine uygun olmadığı,

Yönetmelik, çevre düzeni planının bir Istatistiki Bölge içinde yer alan illerin tümünü kapsamasını gerektirmemesine karşın dava konusu Çevre Düzeni Planı sınırlarının üç ilin sınırlarını içerilmesinde mevzuata aykırı bir husus bulunmadığı,

Çevre düzeni planında, planlama alanındaki tüm gelişmeler ve sorunlar için karar üretilmesinin, örneğin sanayi gelişmesi için uygun alanların belirlenerek Organize Sanayi Bölgesi yerlerini belirleme ve planlarını onaylama yetkisi olan Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığımın ÇDP’nında belirlenen alanlar içinden OSB yeri belirlemesini yönlendirici plan hükümlerinin plana eklenmesinin, uygun bir çözüm olacağı, yaz ve kış nüfusu arasında büyük farkların olduğu kıyı yerleşmeleri için (Kuşadası, Didim, Bodrum Yarımadası, Marmaris, Fethiye gibi) su bilançosunun,

bu yerleşmelerin plan dönemi sonu için kabul edilen nüfuslarına ilişkin olarak yapılmasının uygun olacağı, böyle bir bilanço bu yerleşmeler için plan nüfus kabullerinin yeniden değerlendirilmesini gerektirebileceği, bu nedenle planda su bilançosu konusunda böyle bir çalışma yapılmamış olmasının planlama ve şehircilik ilkelerine uygun olmadığı, maden sanayii tesislerinin maden sahaları içinde kurulmasına olanak tanıyan 8.2.1.10 sayılı Plan Hükmümü, bu amaçla alt ölçekli planların hazırlanabilmesi için gerekli olan üst ölçekli plan kararı olarak değerlendirildiğinden, 8.2.1.10 sayılı Plan Hükmü’nün planlama ilkelerine uygun olduğu,

madenciliğin yaratacağı risklerle ilgili Maden Kanunu ve ilgili mevzuatında gerekli düzenlemelerin yapılmış olduğu dikkate alındığında dava konusu planda bu konulara yer verilmemiş olmasının planlama ilkelerine aykırı olmadığı, çevre düzeni planında, planlama alanındaki tüm gelişmeler ve sorunlar için karar üretilmesinin, örneğin sanayi ve turizm gelişmesi için uygun alanların belirlenerek OSB ve turizm merkezlerini belirleme ve planlarını onaylama yetkisi olan kuruluşların Çevre Düzeni Planında belirlenen bu alanlar kapsamında seçimlerini yapmalarının planlama ilkelerine en uygun çözüm olacağı,

orman alanlarının korunması başlığı altında sözü edilen Plan Hükümlerinin 7.26, 7.41, 7.43. ve 8.2.1.8. maddelerinde, ileride plan değişikliğini gerektirecek hususların bulunmadığı, Plan Hükümlerine “Belediyeler, sınırları içindeki alanlar için, depreme hazırlık çalışmalarını ve deprem olduğunda yapılacak işleri düzenleyen deprem master planı hazırlayacaklardır’ hükmünün eklenmesinin gerekli olduğu,

çevre düzeni planlarının yapımı düzenleyen yönetmeliklerde çevre düzeni planlarının kentsel gelişme ile ilgili genel arazi kullanım kararlarını belirlemesi öngörüldüğünden, TOKİ’nin çevre düzeni planında öngörülmeyen kentsel gelişme alanları ile ilgili karar almasının mevzuata ve planlama ilkelerine aykırı olduğu belirtilmişiir.

Dava dosyasındaki bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planın Açıklama Raporu'nun 4.2.4 maddesinde plan sınırları dahlinde planlama ve proje çalışmaları devam eden, kesin proje çalışmaları tamamlanan ya da işletme halinde bulunan birçok hidroelektrik santralinden bahsedildiği,

"Mevcut Plan ve Projeler" başlıklı 5. maddesinde ise, planlama bölgesinde planlama yaklaşımını etkileyen ve çevresel etki yaratabilecek başlıca projeler arasında HES'lerin de sayılmasına ve hidroelektrik santraller yoluyla elektrik üretilmesi kararının, çevresel etkilerinin havza bütünlüğü dikkate alınarak ayrıntılı bir araştırma ve değerlendirilmeye dayalı olması ve HES'lerde kullanılacak su debisi hesaplamaları yapılırken bölgenin ekosistem dengesinin olumsuz yönde etkilenmemesi için bu yönde gerekli koruma tedbirlerinin alınması gerekmesine karşın,

dava konusu planda söz konusu hidroelektrik santrallerine yönelik alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte herhangi bir plan hükmüne yer verilmemesinin hukuka uygun olmadığı, dava konusu planın 7.47 no.lu maddesinde öngörülen Çevre Düzeni Planında belirlenen kentsel ve kırsal gelişme alanlarının dışında konut üretilmesinin plan hiyerarşisi ve çevre düzeni planı yapma amaçlarıyla bağdaşmadığı, nüfus ve istihdam tahminlerinin çok üzerinde hedef nüfus ve istihdam esas alındığında ihtiyacın üzerinde gelişme alanının imara açılması,

bu imar planı sınırları içerisinde bulunması muhtemel tarım alanları, orman alanları, içme ve kullanma suyu kaynakları, jeolojik sakıncalı alanlar, taşkın alanları, koruma alanları vb. alanların gelişime konu edilmesi sonuçlarının ortaya çıkabileceği gereğinden fazla arazi kentsel gelişme alanı olarak planlandığında altyapı sunumunda da ekonomi sağlanması mümkün olamayacağı sonucuna ulaşıldığından dava konusu planın nüfus kabullerine ilişkin kısmının hukuka uygun olmadığı, dava konusu Çevre Düzeni Planı için belirlenen, su bilançolarının planı ilgilendiren araştırma ve açıklama raporlarında birbiri ile uyuşmadığı,

temel hidrolejik ve hidrojeolojik verilerle desteklenmediği mevcut ve planlanan tüm (evsel, tarımsal, sanayi vb.) su kullanıcılarını ihtiyacını dikkate alan bir planlaması içermediği, dolasıyla planda önerilen kullanım kararlarının su kaynakları ile sürdürelebilir bir şekilde karşılanabileceği konusun da somut bilgileri vermediği anlaşıldığından dava konusu planın su bilançolarına ilişkin kısmının şehircilik ve planlama işlkelerine uygun olmadğı, dava konusu planın diğer hükümleri yönünden ise hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planının Hidro Elektrik Santralleri(HES)'ler, nüfus kabulleri, su bilançosu, kentsel ve kırsal gelişme alanlarının dışında TOKİ tarafından plan değişimi yapılmadan konut üretilmesine ilişkin kısımlarının iptaline, davanın davaya konu Çevre Düzeni Planının diğer kısımlarına ilişkin kısmının reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Dairemizin 27/12/2017 tarihli, E:2011/9417, K:2017/11785 sayılı kararının dava konusu çevre düzeni planının (4) Hidro Elektrik Santralleri (HES’ler) yönünden davanın reddine ilişkin kısmının bozulması yolundaki Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 27/02/2020 tarihli, E:2018/2692, K:2020/517 sayılı kararına uyularak bozma kararı ile sınırlı olarak işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Mülga Çevre ve Orman Bakanlığınca 05/07/2011 tarihli işlemle Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Planı onaylanmıştır. Söz konusu Revizyon Çevre Düzeni Planına yapılan itirazın zımnen reddi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Çevre Düzeni planı; ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen plan şeklinde,

(i) bendinde ise, Plan revizyonu; çevre düzeni planının ihtiyaca cevap vermediği veya 9. maddede belirtilen gerekçelerin planın vizyonu, amacı, hedefleri, stratejileri, ilke ve politikaları açısından plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü etkilemesi halinde çevre düzeni planı bütününde yapılan değişiklik şeklinde tanımlanmıştır.

Aynı Yönetmeliğin, "Revizyon, ilave ve değişikliklerin yapılması" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında ise; "Çevre düzeni planlarının revizyon, ilave ve değişiklikleri;

a) Nüfusun yerleşim ihtiyaçlarının karşılanamamasına,

b) Kamu yatırımlarına,

c) Çevre düzeni planı üzerinde mekânsal yer seçimi yapılmamış ancak; planın temel strateji ve politikalarını değiştirecek bölgesel ölçekli yatırımların ortaya çıkmasına,

ç) Yeni verilere bağlı olarak, sonradan ortaya çıkabilecek ve bölgesel etkiye yol açabilecek arazi kullanım taleplerinin oluşmasına,

d) Değişen verilere bağlı olarak planların güncellenmesine,

e) Çevre kirliliğinin önlenmesine,

f) Çevrenin korunmasına,

g) Mevzuat gereği düzenlemelere,

ğ) Maddi hataların düzeltilmesine dair yeterli, geçerli ve gerekçeleri belirli teklif ve talepler, yetkili idarece çevre düzeni planının temel hedef, ilke, strateji ve politikaları kapsamında teknik, yasal ve bilimsel çerçevede değerlendirmeye alınarak sonuçlandırılır." hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dosyada bulunan bilirkişi raporunda, "HES'lerin yapımına ilişkin kararlar çevre düzeni planının yapımından sorumlu olan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı dışında ilgili kurumlarca verilmektedir. Çevre Düzeni Planı ise farklı kurumlar tarafından verilen yatırım kararlarını, plan kararları olarak işlemektedir. Çevre Düzeni Planının farklı kurumlar tarafından verilen yatırım kararlarını bütünlük içinde değerlendirmeye almaksızın plana aktarmasının elbette ki eleştirilmesi gerekir.

Aynı durum çevreye olumsuz etkileri olabildiği bilinen HES’ler için de geçerlidir. HES kurulacak yerlerin Çevre Düzeni Planında yerlerinin belirlenmesi, plan onaylandıktan sonra gündeme gelecek HES yatırımlarının plana işlenmesi yerine, benzer nitelikteki diğer yatırım kararlarıyla birlikte planda mevzuata uygun değişiklik yapılması uygun olacaktır. Böylece değişiklik önerileri konusunda paydaşların görüşlerini bildirmeleri mümkün olacaktır.

Ancak dava dilekçesinde HES’ler konusunda herhangi bir plan kararı veya hükmünden söz edilmediği için bilirkişi kurulumuzun daha başka görüş bildirmesi mümkün değildir." tespitlerine yer verilmiştir.

Dava konusu Aydın - Muğla - Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Revizyon Çevre Düzeni Plan Açıklama Raporu'nun 4.2.4 maddesinde, plan sınırları dahlinde planlama ve proje çalışmaları devam eden, kesin proje çalışmaları tamamlanan ya da işletme halinde bulunan birçok hidroelektrik santralinden bahsedilmiş olup "Mevcut Plan ve Projeler" başlıklı 5. maddesinde ise, planlama bölgesinde planlama yaklaşımını etkileyen ve çevresel etki yaratabilecek başlıca projeler arasında HES'lerin de sayılmasına karşın, planda söz konusu hidroelektrik santrallerine yönelik alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte herhangi bir plan hükmüne yer verilmediği anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, davacı iddiaları ile yukarıda yer verilen bilirkişi raporlarının birlikte değerlendirilmesinden, hidroelektrik santraller yoluyla elektrik üretilmesi kararının, çevresel etkilerinin havza bütünlüğü dikkate alınarak ayrıntılı bir araştırma ve değerlendirmeye dayalı olması ve HES'lerde kullanılacak su debisi hesaplamaları yapılırken bölgenin ekosistem dengesinin olumsuz yönde etkilenmemesi için bu yönde gerekli koruma tedbirlerinin alınması gerekmekte olup dava konusu planda bu hususlara yönelik olarak alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte temel ilke ve politikaları içeren hükümlerin yer almaması nedeniyle hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Nitekim, Çevre ve Orman Bakanlığınca 24/06/2011 günlü işlemle onanan Ordu - Giresun- Trabzon - Rize - Gümüşhane - Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Altıncı Dairesinin 29/05/2017 tarih ve E:2011/9150, K:2017/4139 sayılı kararının HES'lere yönelik davanın reddine ilişkin kısmının bozulmasına ilişkin, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 21/02/2019 tarih ve E:2018/1676, K:2019/700 sayılı kararı da bu yöndedir.