Danıştay 6. Daire E.2021/1659 K.2022/3127

Danıştay Altıncı Dairesince dava konusu çevre düzeni planının ilgili mevzuatta belirlenen kurallara, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığının belirlenmesi amacıyla yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda özetle;

dava konusu plan 2872 sayılı Yasa'nın 9. maddesinde ve söz konusu madde ile 4856 sayılı Yasa'nın 2. ve 10. maddeleri uyarınca çıkarılan ve 11.11.2008 tarihli, 27051 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik hükümlerinde belirtilen amaca uygun olarak bölge veya havza düzeyinde yapılmış olup, bu bağlamda Muş-Bitlis-Van İlleri'nin birleştirilmesi suretiyle oluşturulan havza sınırları Van kapaılı havzası ile uyuştuğu, dava konusu planın Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte belirtilen tanımlara, çevre düzeni planının niteliğine, planlama alanının tespitine,

bilgi ve verilerin toplanmasına ilişkin esaslara, planların hazırlanması, hazırlattırılması ve incelenmesine ilişkin idari ve teknik usullere uygun olarak hazırlandığı, dava konusu planda havza bütününde mekânsal birlik kurulmuş olup farklı alan kullanımlarına ilişkin sektörel politikalara ilişkin geleceğe yönelik öngörülerin tespitinde uyumsuzluğa rastlanmadığı, nüfus projeksiyonunun tespitinde kullanılan yöntemler planlama alanında yararlanılan tekniklerle uyumlu olup tespit edilen bu nüfusa uygun planlama öngörülerinin yapıldığı, daha önce planlanan alanların büyüklüğü yeterli görülerek, yerinde bir kararla ek alan önerisi yapılmadığı,

plan notları, plan açıklama raporu hükümleri, plan uygulama hükümleri ile planlama bölgesi dahilindeki alanlara yönelik olarak getirilen kullanım kararlarına ilişkin hükümler konusunda, davacı tarafın ileri sürdüğü iddiaların planın bütününün iptalini gerektirecek bir hususa rastlanmadığı, Van Gölü’nün Ekolojik Etkilenme Bölgesi Sınırının dava konusu planda belirlenmemiş olmasını bir eksiklik olduğu, Özel Hükümler başlığı altındaki 7.13.4.

Madde ile ilgili olarak, “Çevre Düzeni Planında değişikliğe gerek kalmaksızın” alt ölçekli planların hazırlanabileceği ve uygulamaya gidilebileceği vb ifadeler, üst ölçekli planda öngörülmemiş, karara bağlanmamış konuların ve bunlarla ilgili değişikliklerin Çevre Düzeni Planlaması düzeyinde irdelenmesini, Çevre Düzeni Planının genel düzeni içinde değerlendirilmesini olanaksızlaştırdığı, mutlak tarım alanları için planda öngörülmüş olan emsal yapılaşma koşulları tarım arazilerinin korunması hedefi dikkate alındığında oldukça yüksek değerler olduğu,

bu değerlerin, kentsel konut gelişme bölgelerindeki değerlere yaklaştığı, söz konusu yapılaşma koşullarının, Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun amaç maddesinde ortaya konan esas ve ilkelere aykırı olduğu ve değiştirilmesi gerektiği belirtilmiştir.

Dava dosyasında mevcut bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden, 7.13.4 sayılı plan notu ve mutlak tarım alanlarına getirilen yapılaşma koşulların, Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun amaç maddesinde ortaya konan esas ve ilkelere aykırı olduğu,

Van Gölü Sulak Alanının ekolojik etkilenme bölgesinin belirlenmesi hususunda ise, 7.15 sayılı plan notu ile öngörülen planlama bölgesi içinde yer alan doğal ya da yapay tüm sulak alanlarda belirlenmiş/belirlenecek koruma bölgelerinde (mutlak koruma bölgesi, sulak alan bölgesi, ekolojik etkilenme bölgesi, ve tampon bölge) ortak alan yönetim planlarının hazırlanması ve bu plana göre, uygulama yapılmasının esas olduğu, bu alanlarda yönetim planları hazırlanıncaya kadar "Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği" hükümlerine uyulmasının zorunlu olduğu,

sulak alanlarda hiç bir amaçla doldurma ve kurutma yapılamayacağı, koruma bölgelerinden kum alınamayacağı, doğal yapıyı bozacak uygulamalarda bulunulamayacağı kuralları dikkate alındığında, Van Gölü Sulak Alanının dava konusu plan hükümleri ile koruma altına alındığı, sulak alan sınırları belirlenmemiş olsa dahi Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği çerçevesinde korunmasının zorunlu olduğu, bu alana ait etkilenme bölgesi ve diğer koruma sınırı belirlendikten sonra plana işleneceğinden bu hususun dava konusu planı kusurlandırmadığı,

diğer hususlar açısından Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte belirtilen tanımlara, çevre düzeni planının niteliğine, planlama alanının tespitine, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planın 7.13.4 sayılı plan notunun ve mutlak tarım alanlarına getirilen yapılanma koşullarının iptaline, davanın diğer kısımlarının reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 29.10.2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre,

Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı davalı olarak belirlenerek, Dairemizin, davaya konu planın Van Gölü Sulak Alanı ekolojik etkileme bölgelerinin alanda belirlenmemiş olması açısından iptali, diğer hususlar yönünden davanın reddi yolundaki 30/11/2017 tarih ve E:2011/6791, K:2017/10229 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 16.09.2020 tarih ve E:2018/2511, K:2020/1490 sayılı kararıyla davanın reddine ilişkin kısmının onanması, iptale ilişkin kısmının bozulması üzerine, kısmen bozma kararına uyularak gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

01/04/2011 tarihinde Çevre ve Orman Bakanlığınca Van-Bitlis-Muş Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı onaylanmıştır. Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik'te "Havza"; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, "Bölge"; coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.

İşlem tarihinde yürüklükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 4. maddesinin (ç) bendinde, çevre düzeni planı açıklama raporu, çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor,

(d) bendinde; çevre düzeni planı araştırma raporu, planlama alanına ilişkin geleceğe yönelik projeksiyonların yapılabilmesi, plan kararlarının, koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin ve plan hükümlerinin belirlenebilmesi için 7 nci madde kapsamında toplanan verilerin planlama çalışmasında kullanılacak biçimde analiz ve sentezinin yapıldığı, alana yönelik fırsatların, tehditlerin, güçlü yönler ve zayıflıkların belirlenerek ilgisine göre farklı disiplinlerden uzmanlarca hazırlanan rapor olarak tanımlanmış,

Yönetmeliğin 5. maddesinin (e) bendinde, çevre düzeni planının, "planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan üst ölçekli bir plan olduğu" belirtilmiştir.

Aynı Yönetmeliğin "Planlama alanının tespiti" başlıklı 6. maddesinin 1/a bendinde; "Planlama alanı; Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Çevre Kanunu kapsamında; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen büyük akarsu havzaları veya Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından belirlenmiş istatistikî bölge birimleri (düzey 2) ile birlikte idari sınırları da dikkate alınarak, en az iki il sınırını içerecek şekilde belirlenir." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Dava konusu Van-Bitlis-Muş Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının 7.15 sayılı plan hükmünde, "Sulak Alanlar: Planlama Bölgesi içinde yer alan, doğal ya da yapay tüm sulak alanlarda ve belirlenmiş/belirlenecek koruma bölgelerinde (Mutlak Koruma Bölgesi, Sulak Alan Bölgesi, Ekolojik Etkilenme Bölgesi ve Tampon Bölge) Sulak Alan Yönetim Planları'nın hazırlanması ve bu plana göre uygulama yapılması esastır.

Bu alanlarda Yönetim Planları hazırlanıncaya kadar, “Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği” hükümlerine uyulması, yapılacak alt ölçekli planlamalarda Bakanlık görüşünün alınması, Yönetmelik uyarınca belirlenecek sınırların, planlarda gösterilmesi zorunludur. Sulak alanlarda hiçbir amaçla doldurma ya da kurutma yapılamaz. Koruma bölgelerinden kum alınamaz, doğal yapıyı bozacak uygulamalarda bulunulamaz" hükmüne yer verilmiştir.

Çevre Düzeni Planının 7.15.1 sayılı plan hükmünde ise "Uluslararası Öneme Sahip Diğer Sulak Alanlar: Planlama Bölgesi içinde yer alan sulak alanlardan, Mus il sınırları içinde Akdoğan Gölü, Bulanık Ovası Sulak Alanları, Haçlı Gölü, İron Sazlığı; Bitlis il sınırları içinde Batmıs Gölü, Nemrut Gölü, Sodalı Göl, Nazik Gölü; Van il sınırları içinde Bendimahi Deltası, Çaldıran Ovası, Sulak Alanları, Çelebibağı Sazlıkları, Çimenova Gölleri, Dönemeç Deltası, Edremit Sazlıkları, Erçek Gölü, Kaz Gölü, Turna Gölü ve Van Gölü Uluslararası Öneme Sahip Sulak Alan niteliğindedir. Bu alanlarla ilgili olarak ilgili kurumlarca tespit çalısmaları baslatılarak, Sulak Alan Yönetim Planlarının tamamlanması gerekmektedir." kuralı yer almıştır.

Dairemizce yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda "Sulak alanlardan Van Gölü için sadece Sulak Alan Sınırı belirlenmis olup, Van Gölü hariç diğer tüm sulak alanlar için Çevre ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü tarafından Ekolojik Etkilenme Bölgesi Sınırı da belirlenmistir. Bu alanlar için hazırlanacak Sulak Alan Yönetim Planları tamamlanıncaya kadar, alan ve çevresinde hazırlanacak alt ölçekli planlama çalısmalarında, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği’nin Ekolojik Etkilenme Bölgesi Uygulama Esaslarına uyulması zorunludur." şeklinde görüş verilmiştir.

Van Gölü Sulak Alanının ekolojik etkilenme bölgesinin belirlenmesinin bu alanın korunması açısından önemli olduğu hususunda kuşku bulunmamakla birlikte, 7.15 sayılı plan notu ile öngörülen planlama bölgesi içinde yer alan doğal ya da yapay tüm sulak alanlarda belirlenmiş/belirlenecek koruma bölgelerinde (mutlak koruma bölgesi, sulak alan bölgesi, ekolojik etkilenme bölgesi, ve tampon bölge) ortak alan yönetim planlarının hazırlanması ve bu plana göre, uygulama yapılmasının esas olduğu, bu alanlarda yönetim planları hazırlanıncaya kadar "Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği" hükümlerine uyulmasının zorunlu olduğu,

sulak alanlarda hiç bir amaçla doldurma ve kurutma yapılamayacağı, koruma bölgelerinden kum alınamayacağı, doğal yapıyı bozacak uygulamalarda bulunulamayacağı kuralları dikkate alındığında, Van Gölü Sulak Alanının dava konusu plan hükümleri ile koruma altına alındığı ve sulak alan sınırları belirlenmemiş olsa dahi Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği çerçevesinde korunmasının zorunlu olduğu kuşkusuzdur.

Öte yandan, bu alana ait etkilenme bölgesi ve diğer koruma sınırlarının ilgili idaresince belirlendikten sonra plana işleneceği açık olup, Van Gölü Ekolojik Etkilenme Bölgesi sınırının yer almamasının, dava konusu planı tek başına kusurlandırmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.

Nitekim bilirkişi raporunda sulak alanlar için hazırlanacak Sulak Alan Yönetim Planları tamamlanıncaya kadar, alan ve çevresinde hazırlanacak alt ölçekli planlama çalışmalarında, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği’nin Ekolojik Etkilenme Bölgesi Uygulama Esaslarına uyulmasının zorunlu olduğunun ifade edilmesi de yukarıda yer verilen tespitleri destekler niteliktedir.

Bu itibarla, dava konusu planda, Van Gölü Sulak Alanı ekolojik etkilenme bölgesinin belirlenmemiş olması hususu yönünden de hukuka aykırılık görülmemiştir.