Danıştay 8. Daire E.2016/11654 K.2020/4107

**** **** ****'nin 23/05/2016 tarihinde 29720 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan **** **** **** Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile değiştirilen aynı Yönetmeliğin 14. maddesinin son cümlesinde yer alan "Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır.” cümlesinin "bağlı bulundukları Oda tarafından" kısmının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Sandığı yönetmek ve işletmek görevinin Birlik Merkez heyetine verildiği, **** **** **** Kanununun eczacı odaları idare heyetlerinin görevlerinin düzenlendiği 19, 20, 21 ve 22. maddelerinde oda yönetiminin görevleri arasında sandık ile ilgili verilmiş bir görev ve yetki bulunmamasına rağmen dava konusu düzenleme ile eczacı odalarına ödenmeyen sandık aidatı ile ilgili icra takibi yapma görevi verilmesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Yönetmelikte yapılan düzenlemenin 6643 sayılı Kanun'un 58. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak oybirliği ile alınan Büyük Kongre kararı ile yapıldığı, **** **** ****'ne bağlı 54 eczacı odası tarafından uyulmasının zorunlu olduğu, esasen sandığın kurulduğu günden beri oda aidatları ile birlikte yardımlaşma sandığı aidatlarının da odalarca tahsil edildiği, ancak davacının da aralarında bulunduğu bazı eczacı odalarının üye işlemleri ile ilgili sağlıklı kayıt tutmaması nedeniyle oda aidatlarının sağlıklı tutulması için Yönetmeliğe açıklayıcı bir madde koyma ihtiyacı hasıl olduğundan dava konusu düzenlemeye yer verildiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

**** **** ****'nin 23/05/2016 tarihinde 29720 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan **** **** **** Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile değiştirilen aynı Yönetmeliğin 14. maddesinin son cümlesinde yer alan "Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır.” cümlesinin; sandığı yönetmek ve işletmek görevinin Birlik Merkez heyetine verildiği,

**** **** **** Kanununun eczacı odaları idare heyetlerinin görevlerinin düzenlendiği 19, 20, 21 ve 22. maddelerinde oda yönetiminin görevleri arasında sandık ile ilgili verilmiş bir görev ve yetki bulunmamasına rağmen dava konusu düzenleme ile eczacı odalarına ödenmeyen sandık aidatı ile ilgili icra takibi yapma görevi verilmesinin hukuka aykırı olduğundan bahisle iptali istenilmektedir.

6643 sayılı Türk Eczacılar **** Kanununun 49. maddesi ile sandığa üye olan eczacıların yardımlaşma sandığı aidatını ödememeleri durumunda haklarında İcra İflas Kanunu hükümlerine göre takibat yapılacağına ilişkin kanuni düzenleme dikkate alındığında, sandığa isteğe bağlı olarak üye olmasına rağmen aidatını ödemeyen üyeler hakkında takip yapılabileceği hususunda kuşku bulunmamakta ise de; bu takibi yapma konusunda yetkinin kimde olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

6643 sayılı Kanunun 58. maddesinde bir yardımlaşma sandığı kurulacağı açıkça belirtilmek suretiyle **** **** **** Yardımlaşma Sandığına ayrı bir tüzel kişilik tanınmış olup, Kanuna dayanılarak çıkartılan Yönetmelik maddesinde de sandığın ayrı bir bütçesinin olduğu belirtilmektedir.

Ayrı bir tüzel kişiliği bulunan ve **** **** **** Merkez Heyetinin görevlerinin sayıldığı 6643 sayılı Kanunun 39. maddesinde açıkça sandık aidatını tahsil etme görev ve yetkisinin olduğuna ilişkin bir düzenleme yer almamakla birlikte, Yönetmelik ile yönetimi **** **** **** Merkez Heyetine verilen Yardımlaşma Sandığı adına, aidatları sandığa ödeme zorunluluğunu yerine getirmeyen üyeler hakkında yapılacak takibi yürütme görev ve yetkisi de tüzel kişiliği temsile yetkili **** **** **** Merkez Heyetine ait olacaktır.

Bu durumda, oda yönetiminin görevleri arasında sandık ile ilgili verilmiş bir görev ve yetki olmadığı içün, dava konusu Yönetmelik maddesinin "bağlı bulundukları Oda tarafından" ibaresinde hukuka ve mevzuata uygunluk bulunmadığından iptali gerekeceği, cümlenin dava konusu edilen diğer kısmı yönünden ise, 6643 sayılı Kanunun 49. maddesindeki düzenlemeye uygun olduğu ve iptali gerektirecek bir husus bulunmadığı anlaşıldığından reddine karar verilmesi gerekeceği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 07/10/2020 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın ve davalı idare vekili Av….'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Dava, **** **** ****'nin 23/05/2016 tarihinde 29720 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan **** **** **** Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile değiştirilen aynı Yönetmeliğin 14. maddesinin son cümlesinde yer alan "Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır.” cümlesinin "bağlı bulundukları Oda tarafından" kısmının iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, "belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir." şeklinde tanımlanmıştır.

6643 sayılı **** **** **** Kanunu'nun 1. maddesinde, "Türkiye sınırları içinde meslek ve sanatlarını yürütmeye yetkili olup da, özel kanunlarında üye olamayacakları belirtilenler hariç, sanatlarıyla uğraşan ve meslekleriyle ilgili hizmetlerde çalışan eczacıların katılmasıyla; eczacıların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, eczacılığın genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak; eczacıların birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere, meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadıyla tüzelkişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde **** **** **** kurulmuştur.

Mesleğini serbest olarak icra eden veya özel kuruluşlarda eczacılıkla ilgili hizmetlerde çalışacak eczacılar işe başlamadan önce bulundukları ilin eczacı odasına kaydolmaya ve üyelik ödevlerini yerine getirmeye mecburdurlar. Eczacı odalarına kayıtlı eczacılar diğer kanunlarla kurulmuş meslek odalarına kaydolmaya zorunlu değildir." düzenlemesine; 2. maddesinde, "**** **** ****:

a) Eczacı Odaları,

b) Merkez Heyeti,

c) Yüksek Haysiyet Divanı,

d) Büyük kongreden mürekkep hükmi şahsiyeti haiz bir teşekküldür." düzenlemesine; 35. maddesinin birinci fıkrasında, "Birliğin Merkez Heyetinin merkezi Ankara'dır. Merkez Heyeti iki yıllık bir dönem için,mesleklerinde beş yılını tamamlamış Büyük Kongre mümessilleri arasından seçilir.Merkez Heyeti, onbir asıl ve onbir yedek üyeden,oluşur.Asıl ve yedek üyeler,ayrı listelerle seçilirler.Asıl üyeliklerden boşalma olması halinde,yerlerine yedek üyelerden sırası ile en fazla oy almış olanlar getirilir." düzenlemesine; 6. maddesinde, "Eczacı odalarının uzuvları şunlardır:

a) Umumi Heyet,

b) İdare Heyeti,

c) Haysiyet Divanı" düzenlemesine yer verilmiştir.

6643 sayılı Kanunun 58. maddesinde; "**** **** ****nce bir yardımlaşma sandığı kurulur. (İptal ikinci cümle: Anayasa Mahkemesi’nin 8/10/2015 tarihli ve E.: 2014/126, K.: 2015/86 sayılı Kararı ile.)(…)

(Değişik: 23/2/1995 - 4078/14 md.) Kurulacak yardımlaşma sandığının işleyişi, yardımlaşma aidatları ve yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esaslar, **** **** **** Merkez Heyeti tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir." hükmü; aynı Kanunun 49. maddesinde ise, "Her türlü oda ve yardımlaşma sandığı aidatını ve oda ve Yüksek Haysiyet Divanlarınca hükmedilen para cezalarını tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde ödemeyenler hakkında İcra ve İflas Kanunun hükümlerine göre takibat yapılır". düzenlenmesine yer verilmiştir.

6643 sayılı Yasanın 4078 sayılı Yasa ile değişik 58. maddesine göre hazırlanarak 08.05.1997 tarihinde Resmi Gazete'de yayınlanan 22983 sayılı **** **** **** Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliği, **** **** **** Yardımlaşma Sandığının yönetimi, çalışması, giriş ve yıllık aidatları ile yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esasları belirlemek, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemek amacıyla hazırlanmıştır. Yönetmeliğin "Sandığın Yönetimi" başlıklı 9. maddesinde.

"Sandığın Yönetimi **** **** **** Merkez Heyetinin görevleri içindedir. Bu nedenle Sandık **** **** **** Merkez Heyetince yönetilir ve **** **** **** Merkez Heyeti Denetleme Kurulu tarafından denetlenir." düzenlenmesine yer verilmiş, aynı Yönetmeliğin "Giriş ve Yıllık Aidatlar" başlıklı 14. maddesinde.

"Sandığa üye olacak eczacı bir defaya mahsus olmak üzere üye kaydı sırasında kayıtlı olduğu eczacı odasına o yıl için ödeyeceği yıllık aidatın üç katını giriş aidatı olarak Yardımlaşma Sandığına öder. Yıllık aidat, üyenin kayıtlı olduğu eczacı odasına o yıl için ödeyeceği oda yıllık aidatının üç katıdır. Üyelere duyurulan yıllık aidatların aynı yılın Şubat ayı sonuna kadar Sandık yönetiminin belirleyeceği şekilde Sandığa ödenmesi zorunludur.

Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır." düzenlemesine yer verilmiştir. Bunun yanısıra, Yönetmeliğin 17. maddesi ile "Sandığın Hesapları ayrıca tutulur ve **** **** **** Merkez Heyetinin bilançosu içinde ayrı bir bölüm halinde gösterilir." hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

6643 sayılı Kanunun 49. maddesi ile sandığa üye olan eczacıların yardımlaşma sandığı aidatını ödememeleri durumunda haklarında İcra İflas Kanunu hükümlerine göre takibat yapılacağına ilişkin kanuni düzenleme dikkate alındığında, sandığa isteğe bağlı olarak üye olmasına rağmen aidatını ödemeyen üyeler hakkında takip yapılabileceği hususunda kuşku bulunmamakta ise de; bu takibi yapma konusunda yetkinin kimde olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

6643 sayılı Kanunun 58. maddesinde bir yardımlaşma sandığı kurulacağı açıkça belirtilmek suretiyle **** **** **** Yardımlaşma Sandığına ayrı bir tüzel kişilik tanınmış olup, Kanuna dayanılarak çıkartılan Yönetmelik maddesinde de sandığın ayrı bir bütçesinin olduğu belirtilmektedir. **** **** **** Merkez Heyetinin görevlerinin sayıldığı 6643 sayılı Kanunun 39. maddesinde açıkça sandık aidatını tahsil etme görev ve yetkisinin olduğuna ilişkin bir düzenleme yer almamakla birlikte, Yönetmelik ile yönetimi Türk Ezcacıları **** Merkez Heyetine verilen Yardımlaşma Sandığı adına, aidatları sandığa ödeme zorunluluğunu yerine getirmeyen üyeler hakkında yapılacak takibi yürütme görev ve yetkisi de tüzel kişiliği temsile yetkili Türk Ezcacıları **** Merkez Heyetine ait olacaktır.

Bu durumda, oda yönetiminin görevleri arasında sandık ile ilgili verilmiş bir görev ve yetki bulunmamakta olup, dava konusu Yönetmelik maddesinin "bağlı bulundukları Oda tarafından" ibaresinde hukuka ve mevzuata uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARŞI OY

(X)- Dava, 'nin 23/05/2016 tarihinde 29720 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi ile değiştirilen aynı Yönetmeliğin 14. maddesinin son cümlesinde yer alan "Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır.” cümlesinin "bağlı bulundukları Oda tarafından" kısmının iptali istemiyle açılmıştır.

6643 sayılı Kanunu'nun 58. maddesinde; "nce bir yardımlaşma sandığı kurulur. (İptal ikinci cümle: Anayasa Mahkemesi’nin 8/10/2015 tarihli ve E.: 2014/126, K.: 2015/86 sayılı Kararı ile.)(…)

(Değişik: 23/2/1995 - 4078/14 md.) Kurulacak yardımlaşma sandığının işleyişi, yardımlaşma aidatları ve yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esaslar, Merkez Heyeti tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir." hükmü; aynı Kanunun 49. maddesinde ise, "Her türlü oda ve yardımlaşma sandığı aidatını ve oda ve Yüksek Haysiyet Divanlarınca hükmedilen para cezalarını tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde ödemeyenler hakkında İcra ve İflas Kanunun hükümlerine göre takibat yapılır". düzenlenmesine yer verilmiştir.

6643 sayılı Yasanın 4078 sayılı Yasa ile değişik 58. maddesine göre hazırlanarak 08.05.1997 tarihinde Resmi Gazete'de yayınlanan 22983 sayılı Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliği Yardımlaşma Sandığının yönetimi, çalışması, giriş ve yıllık aidatları ile yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esasları belirlemek, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenlemek amacıyla hazırlanmıştır. Yönetmeliğin "Sandığın Yönetimi" başlıklı 9. maddesinde.

"Sandığın Yönetimi Merkez Heyetinin görevleri içindedir. Bu nedenle Sandık Merkez Heyetince yönetilir ve Merkez Heyeti Denetleme Kurulu tarafından denetlenir." düzenlenmesine yer verilmiş, aynı Yönetmeliğin "Giriş ve Yıllık Aidatlar" başlıklı 14. maddesinde. "Sandığa üye olacak eczacı bir defaya mahsus olmak üzere üye kaydı sırasında kayıtlı olduğu eczacı odasına o yıl için ödeyeceği yıllık aidatın üç katını giriş aidatı olarak Yardımlaşma Sandığına öder.

Yıllık aidat, üyenin kayıtlı olduğu eczacı odasına o yıl için ödeyeceği oda yıllık aidatının üç katıdır. Üyelere duyurulan yıllık aidatların aynı yılın Şubat ayı sonuna kadar Sandık yönetiminin belirleyeceği şekilde Sandığa ödenmesi zorunludur. Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır." düzenlemesine yer verilmiştir.

Bunun yanısıra, Yönetmeliğin 17. maddesi ile "Sandığın Hesapları ayrıca tutulur ve Merkez Heyetinin bilançosu içinde ayrı bir bölüm halinde gösterilir." hükmüne yer verilmiştir.

6643 sayılı Kanunun 49. maddesi ile sandığa üye olan eczacıların yardımlaşma sandığı aidatını ödememeleri durumunda haklarında İcra İflas Kanunu hükümlerine göre takibat yapılacağına ilişkin kanuni düzenleme dikkate alındığında, sandığa isteğe bağlı olarak üye olmasına rağmen aidatını ödemeyen üyeler hakkında takip yapılabileceği hususunda kuşku bulunmamakta ise de; bu takibi yapma konusunda yetkinin kimde olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri düzenleme yetkisini Anayasa'dan, yönetmelikler ise kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.

İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir. Öğretide de türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, üst normlarla getirilen hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılamayacağı idare hukukunun en temel prensiplerindendir.

Mevzuat yapma tekniği açısından da, idarenin kanunla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da takdir hakkına sahip olduğu, bu takdir hakkının kamu yararı ve kamu düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır. İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanuna üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.

Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliği, yardımlaşma aidatları ve yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esasların, Merkez Heyeti tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenleme yetkisi veren 6643 sayılı Kanunun 58. maddesinin 2. fıkrası uyarınca düzenlenmiş olup, esasen sandığın kurulduğu günden beri oda aidatları ile birlikte yardımlaşma sandığı aidatlarının da odalarca tahsil edildiği,

ancak davacının da aralarında bulunduğu bazı eczacı odalarının üye işlemleri ile ilgili sağlıklı kayıt tutmaması nedeniyle oda aidatlarının sağlıklı tutulması için Yönetmeliğe açıklayıcı bir madde koyma ihtiyacı hasıl olduğundan dava konusu düzenlemeye yer verildiği yönündeki savunma da dikkate alındığında, Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak dayanışma aidatı tahsilinin oda tarafından yapılmasını düzenleyen dava konusu Yönetmelik ibaresinde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.

Bu durumda, dava konusu Yönetmelik maddesinin "bağlı bulundukları Oda tarafından" ibaresinde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığından davanın reddine karar verilmesi gerektiği görüşü ile aksi yönde oluşan çoğunluk kararına katılmıyoruz.