Danıştay 8. Daire E.2017/670 K.2021/2132

Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü: Dava, Malatya ili, Yeşilyurt ilçesi, ... mahallesi sınırları içerisinde bulunan ... parsel sayılı mera vasıflı arazinin bir kısmının maden (mıcır) sahası olarak kullanılabilmesi için tahsis amacı değişikliği istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin kararın iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

İdare Mahkemesince, maden işletme ruhsatına sahip girişimcilerin maden ruhsat sahalarını genişletme konusunda yaptıkları talepleri karşısında ilgili Bakanlığın gerekli izni vermesi için 3213 sayılı Kanun ile verilen görev ve yetkilerle donatıldığı, ayrıca, mera olan bir taşınmazın tahsis amacı değişikliği talebi üzerine de tahsis amacı değişikliği konusunda 4342 sayılı Mera Kanunu gereğince yetkili kuruluşların belirtildiği, buna karşın, çıkarılan Genelge ile bu görev ve yetkilerin önüne geçilerek 4342 sayılı Kanunun uygulayıcısı konumunda olan İl Mera Komisyonu yerine bir diğer kurum tarafından anılan yetkinin kullanıldığı,

bu durumun davalı idare tarafından tesis edilen işleme gerekçe olarak gösterildiği, oysa davacının tahsis değişikliği talebinin 4342 sayılı Mera Kanunu ve ilgili mevzuatın çizdiği prosedür dahilinde değerlendirilip yetkili makam tarafından Mera Kanunu'nun 14. maddesi kapsamında Malatya Defterdarlığı Milli Emlak Müdürlüğünden alınan görüşte, tahsis amacı değişikliğinde herhangi bir sakıncanın bulunmadığının bildirilmesine karşın, Genelge ile getirilen izin müessesesi işletilmek suretiyle tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

4342 sayılı Mera Kanunu'nun "Tahsis Amacının Değiştirilmesi" başlıklı 14. maddesinin dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan halinde; "Tahsis amacı değiştirilmedikçe mera, yaylak ve kışlaktan bu Kanunda gösterilenden başka şekilde yararlanılamaz. Ancak, bu Kanuna veya daha önceki kanunlara göre mera, yaylak ve kışlak olarak tahsis edilmiş olan veya kadimden beri bu amaçla kullanılan arazilerden;

a) Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığının talebi üzerine, 3213 sayılı Maden Kanunu ve 6326 sayılı Petrol Kanunu hükümlerine göre, arama faaliyetleri sonunda rezervi belirlenen maden ve petrol faaliyeti için zaruri olan,

(...) Yerlerin, ilgili müdürlüğün talebi, komisyonun ve defterdarlığın uygun görüşü üzerine, valilikçe tahsis amacı değiştirilebilir ve söz konusu yerlerin tescilleri Hazine adına, vakıf meralarının tescilleri ise vakıf adına yaptırılır. (...)" hükmü yer almaktadır.

4342 sayılı Kanuna dayanılarak çıkarılan ve 31/07/1998 tarih ve 23419 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mera Yönetmeliği'nin "Tahsis Amacının Değiştirilmesi" başlıklı 8. maddesinde.

"Mera, yaylak ve kışlak alanları ile umuma ait çayır, otlak ve kamu orta mallarının tahsis amacı; zaruri olan hallerde ilgili müdürlüğün Bakanlık İl Müdürlüğüne talebi, Komisyonun ve defterdarlığın uygun görüşü üzerine, talep edilen alanın tamamının veya bir kısmının tahsis amacı valilikçe değiştirilebilir. Tahsis amacı değiştirilen alanların tescilleri Hazine adına, vakıf meralarının tescilleri ise vakıf adına yaptırılır.

İlgili müdürlüğün tahsis amacı değişikliği başvurularında, talebin amacını ve büyüklüğünü belirten belgelerle birlikte, istenen diğer belgelerin, asılları veya onaylı suretleri eklenir. Komisyon ilgili müdürlükten, gerekli gördüğü hallerde ek bilgi ve belge isteyebilir. Valiliğin kararına esas olacak rapor Komisyonca hazırlanarak, karar defterine geçirilir ve üyelerce imzalanır. İnceleme raporları Komisyona sunulmak üzere teknik ekipler vasıtasıyla hazırlanır.

Tahsis amacı değişikliği talep edilen alan için teknik ekip tarafından hazırlanan rapor olumlu ise yirmi yıllık ot geliri de bir raporla tespit edilerek Komisyona teslim edilir. Teknik Ekip; inceleme raporunu istenen bilgi ve belgelere göre hazırlar, talep ile ilgili kesin görüşünü de belirterek raporu imzalar ve Mera Komisyonuna teslim eder.

Teknik ekipçe hazırlanacak inceleme raporu; bölgedeki hayvan sayısı, hayvanın cinsi, kaba yem kaynakları, kaba yem üretimi, kaba yem açığı, üretilen kaba yemin ihtiyacı karşılama oranı ile tahsis amacının değiştirilmesi halinde kaba yem ihtiyacının nereden karşılanacağı, meranın vasfı, topografyası, toprak yapısı, vejetasyonun yapısı, otlatma kapasitesi, yatırım için talep edilen alanın dışında başka uygun alan olup olmadığı, yatırımın hangi parasal kaynaktan yapılacağı, köyün toplam merası, teknik ekibin kesin görüşü, çiftçi hane sayısı, çiftçi görüşü gibi bilgileri içerir.

Teknik ekip Komisyona sunmak üzere, gerekli gördüğü hallerde ilgili kurum veya kuruluştan ek bilgi ve belge isteyebilir, inceleme raporuna bulunmasını istediği ek bilgi ve belgeleri ekler. Raporun sonuç bölümünde yapılacak yatırımın mera bütünlüğünü bozup bozmadığı, köyün kaba yem açığının mevcut olup olmadığı ve miktarı, açık var ise nasıl karşılanacağı, alternatif alanın olup olmadığı ile birlikte teknik ekibin kesin görüşü yer alır. (...)" düzenlemesine yer verilmiştir.

Dosyanın incelenmesinden, davacı tarafından, Malatya ili, Yeşilyurt ilçesi, ... mahallesi sınırları içerisinde bulunan ... parsel sayılı mera vasıflı arazinin bir kısmının maden (mıcır) sahası olarak kullanılmak üzere Mera Kanunu'nun 14. maddesi gereğince tahsis amacı değişikliği için başvuruda bulunulduğu, bu başvurusu üzerine, tahsis amacı değişikliği için gerekli iş ve işlemlerin davacıya bildirildiği, bu belgelerin tamamlanmasından sonra Malatya Defterdarlığı Milli Emlak Müdürlüğünden alınan görüşte tahsis amacı değişikliğinde herhangi bir sakıncanın bulunmadığının bildirildiği,

tahsis amacı değişikliğinin 2012/15 sayılı Genelge kapsamında Başbakanlığın iznine tabi olduğundan bahisle Başbakanlıktan izin talebinde bulunulduğu, izin başvurusunun Başbakanlık Ekonomik, Sosyal ve Kültürel İşler Başkanlığının 04/03/2014 tarih ve 736 sayılı yazısı ile, 2012/15 sayılı Genelge kapsamında talebin uygun görülmediğinin belirtildiği, bu yazıya istinaden İl Mera Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla tahsis amacı değişikliği talebinin uygun görülmediği, bu karardan sonra davacının aynı konuda ikinci bir başvuruda bulunduğu,

yapılan bu başvurunun daha önce Başbakanlık Ekonomik, Sosyal ve Kültürel İşler Başkanlığının olumsuz yanıtı nedeniyle tekrar görüş sorulmaksızın İl Mera Komisyonunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla uygun görülmediği, her iki komisyon kararının Valiliğe sunulduğu, Malatya Valiliği'nin ... tarih ve … sayılı işlemiyle talebin reddedilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlıkta, davacının talebinin Başbakanlık tarafından yeniden değerlendirilerek uygun görülmesi nedeniyle İl Mera Komisyonunun ... tarih ve … sayılı kararıyla, aynı komisyonca daha önce verilen ... tarih ve ... sayılı kararın iptaline ve tahsis amacı değişikliğinin uygun olduğuna karar verildiği görülmüştür. Ancak söz konusu kararda, İl Mera Komisyonunun davacının ikinci başvurusu üzerine almış olduğu ... tarih ve ... sayılı kararıyla ilgili bir değerlendirme yapılmamıştır.

Hukuk düzeninde normlar hiyerarşisi, Anayasa, kanun, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler olarak sıralanmakta; daha altta yer alan bir norm, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler getiremeyeceği gibi bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamaması gerekmektedir.

İdare Hukukunun temel ilkeleri uyarınca, normlar hiyerarşisinde kanunlardan sonra gelen ve idarelerin, takdir yetkisini kullanarak yaptıkları yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenleyici işlemler, bir üst hukuk kuralının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla açıklayıcı hükümler taşıyan, dayanağı mevzuatta yer alan hükümlere aykırı düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Anılan düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde teknik detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amaçlanmakla birlikte, idarelerin düzenleme yetkisinin yasalarla getirilen hükümleri aşacak veya daraltacak bir biçimde kullanılamayacağı hususu da göz önünde tutulmalıdır.

Yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen mevzuat uyarınca, tahsis amacı değiştirilmedikçe meralardan, Mera Kanununda gösterilenden başka şekilde yararlanılamayacağı belirtilmiş; tahsis amacı değişikliğine ilişkin istenilen bilgi ve belgeler ile yapılacak incelemenin ne şekilde olacağı ayrıntılarıyla düzenlenmiştir. Bu incelemeye göre alınacak komisyon kararı ve defterdarlığın uygun görüşü halinde tahsis amacı değişikliğinin valilikçe yapılacağı belirlenmiştir.

Buna göre, davacının başvurularının Mera Kanunu ve Mera Yönetmeliği hükümlerine göre değerlendirilmesi gerekirken, 2012/15 sayılı Başbakanlık Genelgesi uyarınca verilen olumsuz görüş üzerine başvuruların reddedildiği açıktır.

Bu durumda, İdare Mahkemesince verilen kararda hukuka aykırılık bulunmamakta olup, iptal kararı üzerine idarece yeniden yapılacak olan değerlendirmenin Mera Kanunu ve Mera Yönetmeliğinde yer alan düzenlemeler uyarınca yapılması gerekmektedir.