Danıştay 8. Daire E.2019/8621 K.2021/3130

Dava, 11/12/2007 günlü ve 26727 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 5. maddesinin 2. fıkrası, 7. maddesinin 2. ve 4. fıkraları, 8. maddesinin 1. fıkrasının "ç" bendi ve 3. fıkrası, 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi ile 5. fıkrasının 2. ve 3. cümleleri, 10. maddesinin 1. fıkrasında geçen "tümü jeoloji mühendisi veya" ibaresinin iptali ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanununun 1. ve 2. maddesi, 3. maddesinin 1. paragrafı, 29. bendinin, 5. maddesinin 1. paragrafı, 5. cümlesinin, 7. maddesinin 4. fıkrasının, 10. maddesinin 1. fıkrasının "e" bendinin ve 14. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesinin iptali için Anayasaya Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu yönetmelik hükümlerinin Anayasaya aykırı olduğu, Anayasa'nın işletme haklarına ilişkin usul, esas ve müeyyidelerin kanunla düzenleneceğini öngördüğü, Kanun'da ise Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasında düzenlenen “gerekli izinlerin iki yılda alınmaması halinde ruhsatın iptali ile teminatın iadesine” ilişkin hüküm bulunmadığı, Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasında düzenlenen ek süreye ilişkin düzenlemelere ilişkin olarak da Kanun'da hüküm bulunmadığı, Kanun'un 8. maddesinde "Mücbir Sebep ve Beklenmeyen Hal" başlığı ile yapılan düzenlemeye aykırı olarak,

termin planında kendi kusuru ile gecikmeye neden olan ve mücbir sebep ve beklenmeyen hal durumu ile karşı karşıya olmayan ruhsat sahiplerine Yönetmelik ile süre verilmesinin söz konusu olduğu, Kanun'un düzenlemediği ve 8. maddeye aykırı olan hükmün iptali gerektiği iddialarıyla hükümlerin iptali istenilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

5686 s. Kanun’un 20. maddesinde, Kanun'un uygulanmasına dair usul ve esasların Kanun'un yürürlük tarihinden itibaren altı ay içerisinde Bakanlık tarafından çıkarılacak Yönetmelikler ile düzenleneceğinin hüküm altına alındığı, bu kapsamda tesis edilen düzenleyici işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, termin planının, işletme projesinin işletmeye yönelik faaliyetlerin ne zaman, hangi akış şemasına göre yapılacağını gösteren bir zamanlama çizelgesi olduğu, Kanun'da belirtilen süre ile ilgisi bulunmadığı, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırı bir yön bulunmadığı ve davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

5686 sayılı sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu'nun İdarî Yaptırımlar" başlıklı 11.maddesinde "" hükmüne yer verilmiş olup, dava konusu 11/12/2007 günlü ve 26727 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi'nde Kanun'da öngörülmeyen bir yaptırımın düzenlendiği, ancak bir kanun hükmüyle getirilebilecek işletme ruhsatının iptaline ilişkin müeyyidenin, Yönetmelikle düzenlenebilmesine hukuken olanak bulunmadığı gerekçesiyle iptali gerektiği; dava konusu Yönetmeliğin 5. fıkrasının 2. ve 3. Cümleleri açısından ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; 11/12/2007 günlü ve 26727 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 5. maddesinin 2. fıkrası, 7. maddesinin 2. ve 4. fıkraları, 8. maddesinin 1. fıkrasının "ç" bendi ve 3. fıkrası, 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi ile 5. fıkrasının 2. ve 3. cümleleri, 10. maddesinin 1. fıkrasında geçen "tümü jeoloji mühendisi veya" ibaresinin iptali ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanununun 1. ve 2. maddesi, 3. maddesinin 1. paragrafı, 29. bendinin, 5. maddesinin 1. paragrafı, 5. cümlesinin, 7. maddesinin 4. fıkrasının, 10. maddesinin 1. fıkrasının "e" bendinin ve 14. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesinin iptali için Anayasaya Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.

Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/04/2014 günlü, E:2012/189, K:2014/3089 sayılı kararıyla; davacının Anayasa'ya aykırılık iddiaları yerinde görülmemiş, Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 7. maddesinin 2. fıkrası ile 10. maddesinin 1. fıkrasında geçen "tümü jeoloji mühendisi veya" ibaresinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına; 7. maddenin 4. fıkrasının iptaline; 5. maddesinin 2. fıkrası, 8. maddesinin 1. fıkrasının "c" bendi ve 3. fıkrasının, 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi, 5. fıkrasının 2. ve 3. cümlesinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

Kararın taraflarca temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/11/2016 günlü ve E:2014/4777, K:2016/2914 sayılı kararıyla, Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/04/2014 günlü, E:2012/189, K:2014/3089 sayılı kararının, Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. ve 5. fıkralarında yer alan düzenlemelere ilişkin kısmının bozulmasına, davanın diğer kısımlarına yönelik temyiz istemlerinin ise reddi ile Daire kararının onanmasına, bozulan kısım hakkında yeniden karar verilmek üzere dosyanın Dairesine gönderilmesine karar verildiği, davalı idarenin kararın düzeltilmesi isteminin ise, Kurulun 13/06/2019 günlü ve E:2017/1108, K:2019/3000 sayılı kararı ile reddedildiği anlaşılmaktadır.

Bu bağlamda Dava Konusu Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi ile 5. fıkrasının 2. ve 3. cümlelerinin incelenmesi gerekmektedir.

Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin "İşletme ruhsatı" başlıklı 9. maddesinin 3. fıkrasında.

"İşletme ruhsatı alındıktan sonra, ruhsat sahibince Çevresel Etki Değerlendirmesi olumlu kararı veya Çevresel Etki Değerlendirilmesi Gerekli Değildir karar belgesi alınarak, ruhsat alanı ve faaliyete ilişkin diğer meri mevzuattan kaynaklanan gerekli izinlerin alınması için ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları nezdinde en geç üç ay içinde girişimde bulunulması zorunludur.

Çevresel Etki Değerlendirmesi işlemleri tamamlanmadan ve gerekli izinler alınmadan işletme faaliyetlerine başlanmaz. Gerekli olan işlem ve izinler için. İdare, ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşlarının yapacağı mahallindeki tetkiklere yönelik maddi yükümlülükler ruhsat sahibi tarafından karşılanır. Gerekli izinlerin 2 yılda alınamaması durumunda ruhsat iptal edilerek teminatı iade edilir.", 5. fıkrasında ise.

"İşletme ruhsat sahibi, projesinde belirtilen termin planına göre akışkanı işletmeye almak zorundadır. Termin planında belirtilen süre içinde akışkan işletmeye alınamaz ise sebepleri ile birlikte İdareye ek süre talebinde bulunulur. İdarece, ek süre talebi incelenerek en fazla üç ay ek süre verilir. Bu sürede de işletme başlatılamaz ise teminat irat kaydedilerek ruhsat iptal edilir." kuralı yer almaktadır.

24/09/2013 tarih ve 28775 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5.maddesi ile aynı Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesindeki ''2 yılda'' ibaresi ''3 yılda'' olarak değiştirilmiş, 5. fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan ''3 ay'' ibaresi ''6 ay'' olarak olarak değiştirilmiştir.

Her ne kadar dava Konusu Yönetmeliğin iptal istemine konu maddelerinde değişiklik yapılmış ise de; bu değişikliğin, maddenin konusuna ve içeriğine ilişkin olmayıp madde metninde yer alan sürelerin uzatımına ilişkin olduğu, bu nedenle hukuka uygunluk denetimin yapılması gerektiği sonucuna varılmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği, "Çalışma ve sözleşme hürriyeti" başlıklı 48. maddesinde herkesin, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahip olduğu, özel teşebbüsler kurmanın serbest olduğu, devletin, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alacağı, hükümlerine yer verilmiştir.

Anayasanın 168. maddesinde ise; ''Tabii servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir.

'' hükmü yer almaktadır.

Buna göre, Kanun Koyucu, düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, üst hukuk normlarına aykırı olmamalıdır.

Yönetmeliklerin sebep unsurunu kanunlar oluşturur. Kanunların düzenlemediği bir alanda ise yönetmelik çıkarılması olanaksızdır.

Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Dolayısıyla, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koyması mümkün değildir.

Bu bağlamda bakıldığında; yukarıda yer verilen Anayasal hükümler uyarınca ancak bir kanun hükmüyle getirilebilecek işletme ruhsatının iptaline ilişkin müeyyidenin, Yönetmelikle düzenlenebilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.

Bu durumda; dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 5686 sayılı sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunun'da bu yönde herhangi bir düzenleme yer almamasına rağmen, ruhsat iptali ve ek süre verilmesine ilişkin hususların Yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Belirtilen nedenlerle dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi ile 5. fıkrasının 2. ve 3. cümlelerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Dava; 11/12/2007 günlü ve 26727 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 5. maddesinin 2. fıkrası, 7. maddesinin 2. ve 4. fıkraları, 8. maddesinin 1. fıkrasının "ç" bendi ve 3. fıkrası, 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi ile 5. fıkrasının 2. ve 3. cümleleri, 10. maddesinin 1. fıkrasında geçen "tümü jeoloji mühendisi veya" ibaresinin iptali ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanununun 1. ve 2. maddesi, 3. maddesinin 1. paragrafı, 29. bendinin, 5. maddesinin 1. paragrafı, 5. cümlesinin, 7. maddesinin 4. fıkrasının, 10. maddesinin 1. fıkrasının "e" bendinin ve 14. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesinin iptali için Anayasaya Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.

Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/04/2014 günlü, E:2012/189, K:2014/3089 sayılı kararıyla; davacının Anayasa'ya aykırılık iddiaları yerinde görülmemiş, Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliğinin 7. maddesinin 2. fıkrası ile 10. maddesinin 1. fıkrasında geçen "tümü jeoloji mühendisi veya" ibaresinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına; 7. maddenin 4. fıkrasının iptaline; 5. maddesinin 2. fıkrası, 8. maddesinin 1. fıkrasının "c" bendi ve 3. fıkrasının, 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesi, 5. fıkrasının 2. ve 3. cümlesinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

Kararın taraflarca temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/11/2016 günlü ve E:2014/4777, K:2016/2914 sayılı kararıyla, Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/04/2014 günlü, E:2012/189, K:2014/3089 sayılı kararının, Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. ve 5. fıkralarında yer alan düzenlemelere ilişkin kısmının bozulmasına, davanın diğer kısımlarına yönelik temyiz istemlerinin ise reddi ile Daire kararının onanmasına, bozulan kısım hakkında yeniden karar verilmek üzere dosyanın Dairesine gönderilmesine karar verildiği, davalı idarenin kararın düzeltilmesi isteminin ise, Kurulun 13/06/2019 günlü ve E:2017/1108, K:2019/3000 sayılı kararı ile reddedildiği anlaşılmaktadır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 'Temyiz' başlıklı 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 'İdari ve vergi dava daireleri kurullarının görevleri' başlıklı 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulunca idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanun'un 'Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar' başlıklı 49. maddesinin 4. fıkrasında da, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde bu madde ile ısrar hariç 50. madde hükümlerinin kıyasen uygulanacağı kurala bağlanmıştır.

Bu nedenle, bozma kararı gözönünde bulundurularak, bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

Anayasanın dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükteki haliyle 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri öngörülmüştür.

Jeotermal ve doğal mineralli su kaynaklarının etkin bir şekilde aranması, araştırılması, geliştirilmesi, üretilmesi, korunması ve bu kaynaklar üzerinde hak sahibi olunması ve hakların devredilmesi, çevre ile uyumlu olarak ekonomik şekilde değerlendirilmesi ve terkedilmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkartılan 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanununun 20. maddesinde, bu Kanunun uygulanmasına dair usul ve esasların bu Kanunun yürürlük tarihinden itibaren altı ay içerisinde, Bakanlıklar tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği belirtilmiştir.

5686 sayılı Kanunun uygulanması ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla 11.12.2007 tarih, 26727 sayılı Resmi Gazetede Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği yayımlanmıştır.

Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinin incelenmesi:

Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 3. fıkrasında.

"İşletme ruhsatı alındıktan sonra, ruhsat sahibince Çevresel Etki Değerlendirmesi olumlu kararı veya Çevresel Etki Değerlendirilmesi Gerekli Değildir karar belgesi alınarak, ruhsat alanı ve faaliyete ilişkin diğer meri mevzuattan kaynaklanan gerekli izinlerin alınması için ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları nezdinde en geç üç ay içinde girişimde bulunulması zorunludur.

Çevresel Etki Değerlendirmesi işlemleri tamamlanmadan ve gerekli izinler alınmadan işletme faaliyetlerine başlanmaz. Gerekli olan işlem ve izinler için. İdare, ilgili bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşlarının yapacağı mahallindeki tetkiklere yönelik maddi yükümlülükler ruhsat sahibi tarafından karşılanır.

Gerekli izinlerin 2 yılda alınamaması durumunda ruhsat iptal edilerek teminatı iade edilir." hükmüne yer verilmiş olup, iş bu dava ile belirtilen kısmın iptali istenilmektedir.

Davalı idarenin söz konusu düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunmakla birlikte, bu yetkisini kullanırken Kanunun amaçlarıyla bağlı olduğu açıktır. Dava konusu düzenlemenin, iptali istenen kısmı ile projeye ilişkin sürelerin, Kanuna hakim olan proje bazlı değerlendirme özelliğinden uzaklaşılması sonucuna götürdüğü ve farklı vasıfta faaliyet gösteren ruhsat sahiplerini düzenlenen tek bir süre ile bağladığı görülmekte olup, bu durumun Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu'nun ruhuna ve sistematiğine aykırı olduğu anlaşıldığından, bu yönüyle düzenlemenin ilgili kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinin incelenmesi:

Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesinin 5. fıkrasında "İşletme ruhsat sahibi, projesinde belirtilen termin planına göre akışkanı işletmeye almak zorundadır. Termin planında belirtilen süre içinde akışkan işletmeye alınamaz ise sebepleri ile birlikte İdareye ek süre talebinde bulunulur. İdarece, ek süre talebi incelenerek en fazla üç ay ek süre verilir. Bu sürede de işletme başlatılamaz ise teminat irat kaydedilerek ruhsat iptal edilir." kuralı yer almakta olup, iş bu dava ile belirtilen kısmın iptali istenilmektedir.

Termin planı, işletme projesinde uygulanacak faaliyetlerin ne zaman, hangi akış şemasına göre yapılacağını gösteren bir program olup, termin planı süresine ekleme yapılması yine ruhsat süresi dahilinde gerçekleşebilecek bir durumdur. Davalı idarenin söz konusu düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunduğu açık olup, dava konusu düzenlemenin bu kısmında hukuka aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.