Danıştay 8. Daire E.2020/6870 K.2022/6800

Davacı tarafından, 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 2. fıkrasının 2. cümlesi ile 13. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "...faaliyetlerine devam etmek istedikleri müstakil binanın..." ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu edilen Yönetmelik ile müstakil binalarda faaliyet gösterme şartının ilk defa getirildiği, Yönetmeliğin dayanak Kanunlarının ilgili maddelerinde(5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun, 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti veren Kurumlar Hakkında KHK, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 301,310 ve 326. maddeleri) barınma hizmeti verilecek öğrenci yurtlarının veya pansiyonlarının müstakil binalarda bulunma şartının bulunmamasına rağmen Kanundan alınmayan bir yetki ile bu konuda Yönetmelik ile düzenleme yapılmasının hukuka aykırı olduğu,

dava konusu edilen Yönetmeliğin 10/1/b ve 13/2 maddelerinde “ eskiden beri yurt ruhsatı olan yerler ile ilk defa ruhsat başvurusunda bulunacak yerler açısından herhangi bir ayrıma gidilmeksizin daha önceden ruhsat alarak yurt işleten işletmelerin kazanılmış haklarının korunmaması sebebiyle hak ihlali yapıldığı, kendilerinin ücretsiz yurt hizmeti verdiklerini, 22/09/2017 yılında da yurt açma ruhsatı aldıklarını, yurt faaliyetini yaptıkları binanın 1. bodrum, zemin,1.,2.,3. ve çatı kattan oluşan bir bina olduğu, bu binanın zemin ve 1. katlarının yurda ait olmadığı,

dolayısıyla Yönetmelik hükmünün kendilerine uygulanabilmesi durumunda kazanılmış haklarının korunmadığı, Yönetmeliğe göre yurt ve pansiyon için müstakil bina olması şartının olması durumunda özellikle şehir merkezlerinde böyle yerlerin olmaması sebebiyle yurt açabilme imkanının ortadan kalkacağı, davalı idarece bu hususlar göz önüne alınmadan bu düzenlemenin getirildiği, oysa müstakil yurt giriş binası olma şartının sadece getirilerek bu hususta yaşanacak aksaklığın giderebileceğini, binanın müstakil olma şartı getirilmesinin, mantıki ya da bilimsel açıdan hiçbir izahı olmadığı,

dolayısıyla objektif kriterlere dayanan kamu yararını gözeten bir düzenleme olmadığı, ücretsiz yurt hizmeti veren bir çok işletmenin bu sebeple yurt işletemeyecek olmasının birçok maddi imkansızlık sebebiyle köylerinde eğitim göremeyen öğrencilerin barınma ihtiyacının giderilemeyeceği, sonuç olarak yapılan düzenleme ile girişim özgürlüğü, mülkiyet hakkı, eşitlik ilkesi ve çalışma hakkının ihlal edildiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

5661 sayılı Kanun’un 1. maddesinin 4. fıkrasında “ öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgisine göre Milli Eğitim Bakanlığı veya Gençlik Spor Bakanlığı’nca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir” hükmünün bulunduğu, bu kapsamda yönetmelik ile düzenleme yapıldığı, iptali talep edilen hükümlerin mülga Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nde de yer aldığı, dolayısıyla mülga Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 06/05/2017 tarihinden itibaren uygulandığı,

ortaokul ve ortaöğretim düzeyindeki öğrencilere barınma hizmeti verecek özel teşebbüslerin yürüttükleri hizmetin kamu hizmeti niteliğinde olduğu, bu niteliğinden ötürü hizmetin yürütülmesinin tam bir serbesti ile özel sektörün uhdesine bırakılmadığı, kanunen izin ve ruhsat şartına bağlandığı, bu kurumlar üzerindeki denetim ve gözetim sorumluluğunun davalı idareye ait olduğu, yapılan düzenlemenin hukuka ve mevzuata uygun olduğu ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava, 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 2. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan '' Bu kurumlar müstakil binalarda'' ibaresi ile 13. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "...faaliyetlerine devam etmek istedikleri müstakil binanın..." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

5661 Sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1. Maddesinin birinci fıkrasında, "Gerçek ve tüzelkişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğretim düzeyinde Milli Eğitim Bakanlığı'nın, yükseköğretim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığı'nın iznine bağlıdır.

İlgili Bakanlıklar bu gibi yurt ve kurumları tesbit edeceği esaslara göre denetler."; üçüncü fıkrasında, (Ek fıkra: 15/8/2017-KHK-694/19 md..

Aynen kabul: 1/2/2018-7078/19 md.) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar.

Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri yönetmelikle belirlenir." hükmü getirilmiştir.

11.09.2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Ortaokul Ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinin 4. Maddesinin ı) fıkrasında '' Öğrenci pansiyonu: Ortaöğretim kurumu öğrencileri için bağımsız bir bina veya etrafı ihata duvarıyla çevrili ortak bir taşınmazın üzerinde tamamı kuruma ait birden fazla binadan oluşan en az bir ay olmak üzere barınma hizmetlerinin sunulduğu kurumu, i) fıkrasında Öğrenci yurdu: Ortaokul ve imam-hatip ortaokulu öğrencileri ile ortaöğretim kurumları öğrencileri için bir binadan veya etrafı ihata duvarıyla çevrili ortak bir taşınmazın üzerinde tamamı kuruma ait birden fazla binadan oluşan, yatakhaneleri, ortak kullanım alanları bulunan ve toplu hizmetlerin sunulduğu kurumu, ifade eder'' hükmü yer almaktadır.

İptali istenilen Yönetmeliğini 10/2 maddesinin 2. cümlesinde '' Bu kurumlar müstakil binalarda veya etrafı ihata duvarıyla çevrili ortak bir taşınmazın üzerinde tamamı kuruma ait birden fazla binada açılır.'' hükmü,

13/2 maddesinde ise '' Yangın, deprem, sel, kentsel dönüşüm, sağlık sebepleri ve mahkeme tahliye kararı gibi hâllerden dolayı binayı ani olarak terk etmek zorunda kalan kurumlar, faaliyetlerine devam etmek istedikleri müstakil binanın, sağlam ve dayanıklı olduğuna ve yangına karşı gerekli önlemlerin alındığına dair rapor hariç diğer nakil şartları aranmaksızın öğrenci sayısına uygun başka bir binada valiliğin izniyle geçici olarak en fazla bir yıl faaliyetine devam edebilir.'' hükmü yer almaktadır.

İdarenin, hukuk normları ile kendine yüklenen görev ve sorumlulukları yerine getirirken ve bu amaçla genel düzenleyici işlem tesis ederken Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip olduğu açıktır. Ayrıca bu takdir hakkının, serbestçe kullanılabilecek bir keyfiyeti ifade etmediği, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır.

Alıntısı yapılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1. maddesine dayanılarak hazırlanan davaya konu Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinde ortaöğrenim ve yükseköğretim kurumlarında öğrenim görmekte olan öğrencilere hizmet veren özel öğrenci yurtlarının ve pansiyonlarının öğrencilerin eğitim öğretim hayatlarını olumlu ya da olumsuz etkileyebileceğinden, özel nitelikleri dikkate alınarak, tabi olacakları esaslar, iş ve işlemler ile denetim esaslarının düzenlendiği anlaşılmıştır.

Bu durumda; dava konusu düzenlemenin, daha önceki yönetmelik de yer aldığı, dava konusu yeni yönetmeliğin 4. maddesinde de, öğrenci yurt ve pansiyonlarının ''müstakil olma'' şartının yer aldığı dikkate alındığında iptali istenilen kuralının Milli Eğitim Bakanlığı'nın belirli standartları sağlama ve öğrencilerin psikolojik ve fiziksel yönden gelişiminin sağlıklı olması için tüm düzenlemeleri yapma yetkisi de dikkate alındığında ilgili yönetmelik hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 23.11.2022 tarihinde, davacı vekilinin usulüne uygun olarak verdiği yetki belgesi ile Av. …'in ve davalı idare vekili Av. …'nun geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

24/03/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun, 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak hazırlanan 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 2. fıkrasının 2. cümlesi ile 13. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "...faaliyetlerine devam etmek istedikleri müstakil binanın..." ibaresinin iptali istenilmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

5661 Sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1. maddesinin birinci fıkrasında, "Gerçek ve tüzelkişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğretim düzeyinde Milli Eğitim Bakanlığı'nın, yükseköğretim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığı'nın iznine bağlıdır.

İlgili Bakanlıklar bu gibi yurt ve kurumları tesbit edeceği esaslara göre denetler."; üçüncü fıkrasında, (Ek fıkra: 15/8/2017-KHK-694/19 md..

Aynen kabul: 1/2/2018-7078/19 md.) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar.

Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri yönetmelikle belirlenir." ibaresi bulunmaktadır.

652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesinde; "(Değişik: 2/7/2018-KHK-703/22 md.)(2) 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz.

Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmü bulunmaktadır.

24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun, 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak hazırlanan ve dava konusu edilen 11/09/2020 tarih ve 31241 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Ortaokul ve Ortaöğretim Kurumları Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 10. maddesinin 2. fıkrasında;" Kurum açılacak binalarda aşağıdaki şartlar aranır: barınma hizmetleri;

ortaokul ve imam-hatip ortaokulu öğrencilerine öğrenci yurtlarında, ortaöğretim kurumları öğrencilerine öğrenci yurt veya pansiyonlarında verilir. Bu kurumlar müstakil binalarda veya etrafı ihata duvarıyla çevrili ortak bir taşınmazın üzerinde tamamı kuruma ait birden fazla binada açılır.", 13. maddesinin 2. fıkrasında.

"Yangın, deprem, sel, kentsel dönüşüm, sağlık sebepleri ve mahkeme tahliye kararı gibi hâllerden dolayı binayı ani olarak terk etmek zorunda kalan kurumlar, faaliyetlerine devam etmek istedikleri müstakil binanın, sağlam ve dayanıklı olduğuna ve yangına karşı gerekli önlemlerin alındığına dair rapor hariç diğer nakil şartları aranmaksızın öğrenci sayısına uygun başka bir binada valiliğin izniyle geçici olarak en fazla bir yıl faaliyetine devam edebilir.

Bir yıl sonunda şartları uygun bir binaya nakli için izin almayan kurumların, çalışanların ve öğrencilerin sağlık ve güvenliklerinin sağlanması ve mazeretlerinin valilikçe uygun görülmesi hâlinde faaliyetlerine devam etmelerine geçici olarak bir yıl daha izin verilebilir. Kurumlara valiliklerce verilen geçici nakil izinleri özel barınma hizmetleri modülüne işlenir.

Verilen süre sonunda şartlara uygun bina bularak nakil için izin almayan kurumların, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir." düzenlemesi yapılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasanın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceğini hükme bağlamıştır.

5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesi ile öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmış, 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13. maddesi ile de, ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatının Millî Eğitim Bakanlığınca verileceği ve buna ilişkin usul ve esasların da yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.

İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararname'nin verdiği yetkiye dayanılarak davalı idarece dava konusu Yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Yönetmeliğin iptali istenen düzenlemeleri ile ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde öğrenim görmekte olan öğrencilere hizmet veren özel öğrenci yurt ve pansiyonlarının müstakil binada hizmet verme zorunluluğun getirildiği anlaşılmaktadır.

Davacı tarafından, Yönetmeliğin dayanak Kanun maddelerinde, açılacak yurtların müstakil binada hizmet vereceğine dair bir zorunluluk bulunmadığı, dolayısıyla Kanunu aşan yetki ile bu hususun Yönetmelikle düzenlendiği, Yönetmelik ile bir geçiş hükmü getirilmediğinden daha önce ruhsat alarak yurt veya pansiyon işleten kurumların kazanılmış haklarının korunmadığı, şehir merkezlerinde müstakil bina sayısının yetersiz olması sebebiiyle özellikle bu hizmeti ücretsiz veren derneklerin yurt veya pansiyon açmasını imkansız hale getirildiği ileri sürülmüştür.

Davalı idarece verilen savunma dilekçesinde, ortaöğrenim gören öğrencilerin barınma ihtiyacının karşılanması amacıyla hizmet verilen binaların, müstakil olma şartının mülga edilen Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği 06/05/2017 tarihinden itibaren uygulandığı, dolayısıyla söz konusu Yönetmelikte bu hususa ilişkin herhangi bir geçiş maddesinin getirilmediği, özel teşebbüsler eliyle yürütülen ortaöğrenim yurt ve pansiyonlarındaki hizmetin kamu hizmeti olduğu, bu sebeple kanunen izin ve ruhsat şartına tabi tutulduğu, çıkarılan Yönetmelik ile de denetim ve gözetim sorumluluğun Milli Eğitim Bakanlığı'na ait olması sebebiyle düzenlemenin yapıldığı belirtilmiştir.

Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan ve yukarıda alıntısına yer verilen Kanun ve Kanun Hükmünde Kararname'nin ilgili maddelerinin incelenmesinden, ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde eğitim gören öğrencilere yönelik verilecek barınma hizmetlerinin denetim ve gözetim yükümlülüğünün davalı idareye ait olduğu, bu hususa ilişkin usul ve esasların da davalı idarece çıkarılacak Yönetmelik ile belirleneceği açık bir şekilde ifade edilmiştir. Dolayısıyla ortaokul ve ortaöğrenim çağındaki öğrencilere barınma hizmeti verecek binaların özelliklerinin de bu kapsamda bulunduğu tartışmasız olduğundan, davalı idarece üst hukuk normlarınca kendisine verilen yetki kapsamında düzenleme yapıldığı görülmektedir.

Ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde eğitim gören öğrencilerin barınmasına yönelik açılacak yurt ve pansiyonlarda verilen hizmetin kamu hizmeti olduğu ve dolayısıyla bu hizmetin en iyi şekilde verilmesine yönelik denetim ve gözetim görevinin de davalı Milli Eğitim Bakanlığına ait olduğu açıktır. Bu denetim ve gözetim görevi kapsamında, davalı idarece ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde eğitim gören öğrencilerin, apartman binaları içinde yer alan ve doğal afetler gibi benzeri birçok olumsuz durumdan daha çok etkilenme riski bulunan, müstakil bir alanın dahi oluşturulmasına imkan olmayan binalar yerine, kendisine ait bir alanı olan müstakil binalarda bu hizmetlerin verilmesinin amaçlandığı görülmektedir.

Bu durumda, dava konusu edilen düzenlemeler ile ortaokul ve ortaöğrenim çağındaki öğrencilerin, özellikle ailelerinden uzakta olmaları sebebiyle barınma ihtiyacını karşılayacakları yurt ve pansiyonların, daha iyi imkanlarda hizmet verilebilmesinin ve gerek güvenlik açısından gerekse de sosyal hayat yönünden öğrencilerin sosyal gelişimlerine daha çok katkı sağlayacak müstakil binalarda hizmet verilmesi gerektiğine dair yapılan düzenlemede, üst hukuk normlarına ve kamu hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Öte taraftan, davacı tarafından Yönetmelik'te daha önceden ruhsat alarak yurt ve pansiyon işleten özel teşebbüslerin kazanılmış haklarının korunmadığı ileri sürülmüşse de; mülga edilen ve 06/05/2017 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Öğrenci Barınma Hizmetleri Yönetmeliğinde benzer bir hükmün bulunduğu, 01/08/2019 tarihine kadar da özel öğrenci yurtlarının belirtilen şartlara uygun hale getirilmesi için süre verilerek geçiş hükmü öngörüldüğünden, mülga Yönetmelikteki hükmün tekrarı niteliğindeki söz konusu Yeni Yönetmelikte yer alan düzenleme nedeniyle tekraren bir geçiş hükmü getirilmemesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.