Danıştay 8. Daire E.2021/4502 K.2023/3890

2. … Başkanlığı VEKİLİ: Av. …

DAVANIN KONUSU

Ege Üniversitesinde Hukuk Fakültesi kurulmasına ilişkin 02.06.2021 tarih ve 31499 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 01.06.2021 tarih ve 4055 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı'nın iptali ve Karar'ın dayanağı olan 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu'nun ek 30. maddesinin 1. cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla somut norm denetimi yoluyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile getirilen hükümle 2809 sayılı Kanun'un ek 30. maddesinin zımnen ilga edildiği, dolayısıyla fakültelerin Cumhurbaşkanı Kararı ile kurulması konusunda yasal dayanağın bulunmadığı, yürürlükteki en son kanuni düzenleme olan 2547 sayılı Kanun'un 5/f maddesinde fakülte kurulmasının kanunla olacağının açıkça düzenlendiği, 2547 sayılı Kanun'un 7/2-d maddesindeki hazırlık işlemlerinin yapılıp yapılmadığı ve Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı'ndan görüş alınıp alınmadığından haberdar olunmadığı,

kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda Cumhurbaşkanı’na yetki veren 2809 sayılı Kanun'un ek 30. maddesinin 1. cümlesinin Anayasa’nın 130. ve 104. maddelerine aykırı olduğu, bir üniversite bünyesinde Cumhurbaşkanı Kararı ile fakülte kurulmasının mümkün olmadığı, aksinin kabulü halinde dahi bunun Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı'nın önerisi olmaksızın mümkün olmayacağı, anılan fakültenin kurulmasına ihtiyaç olmaması nedeniyle işlemin sebep yönünden de hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI

Cumhurbaşkanlığı'nın Savunmasının Özeti:

Usul bakımından, Sendika Tüzüğü'nün 2. maddesinde, davacı Sendikanın amaçlarının sayıldığı, dava konusu düzenlemenin Sendikanın amaçları ile ilgisi bulunmadığından, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; esas yönünden ise Ege Üniversitesi Rektörlüğünün Hukuk Fakültesi kurulması konusundaki teklifin, Yükseköğretim Genel Kurulunun … tarih ve … sayılı toplantısında incelendiği ve uygun görülerek, 2547 sayılı Kanun’un 7/d-2 maddesi uyarınca Cumhurbaşkanlığı Makamına arz edildiği,

02.06.2021 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan 01.06.2021 tarihli Cumhurbaşkanı Kararı ile ekli 1 sayılı listede belirtilen fakülte, enstitü ve yüksekokulların kurulmasına karar verildiği, ülkemizde iş yükü sürekli artan yargı alanı yanında özel sektörün birçok alanında ve yönetim alanında hukukçulara ihtiyaç duyulduğu, 2809 sayılı Kanun’un ek 30. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı’nın fakülte kurma konusunda yetkili olduğu, yürütme organına tanınan bu yetkinin yeni olmadığı, maddenin değişiklikten önceki halinde de bu yetkinin Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı ve Milli Eğitim Bakanlığı’nın önerisiyle Bakanlar Kurulunca kullanıldığı,

davacının yükseköğretim kurumlarının tüzel kişilik kazanması ve kuruluşu ile sonrasında anılan kurum bünyesinde fakülte ve diğer akademik birim açılması sürecinin aynı hükümlere tabi olduğu düşüncesinin doğru olmadığı, kanunla kuruluşun Anayasa ve 2547 sayılı Kanun’un 5/f maddesi gereği olduğu, yeni fakülte kurulmasının anılan Kanun’un 7/d-2 maddesinde düzenlendiği ve anılan madde hükmünde kanunla ekleme gibi bir şarta yer verilmediği, kanun koyucunun ek 30. maddede sonradan ortaya çıkan ihtiyaç ve gelişmeler ışığında yeni fakülte kurulması gerekeceğini öngörerek yürütmeye bu konuda yetki verdiği,

şayet kanun koyucunun iradesinin üniversite bünyesinde sonradan kurulacak fakültelerin kanunla kurulması yönünde olsaydı bu yönde düzenleme yapılmayacağı, fakülte kurulması konusunda Cumhurbaşkanına tanınan yetki noktasında 2547 ve 2809 sayılı Kanunlar arasında genel-özel, öncelik-sonralık karşılaştırmasının da yapılamayacağı, zira kanun koyucun her iki düzenleme bakımından bir ayrıma gittiği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı'nın Savunmasının Özeti:

Yükseköğretim kurumlarının kanunla kuruluş şartının Anayasa ve 2547 sayılı Kanun’un 5/f maddesinin gereği olduğu, üniversitelerin tüzel kişilik kazanmasından sonra bünyesine yeni fakülte eklenmesinin aynı Kanun’un 7/d-2 maddesinde düzenlendiği ve kesinlikle kanunla ekleme gibi bir şarta yer verilmediği, Anayasa’nın 130. maddesinde üniversitelerin kanunla kurulacağı münhasıran düzenlenmiş iken fakülte ve diğer akademik birimlerin kurulması hususunda münhasıran kanunla düzenlenmesi şeklinde bir hüküm yer almadığı,

Ege Üniversitesi nezdindeki Eğitim Komisyonu ve Öğrenci İşleri Daire Başkanlığı’nın görüş ve yazılarının ve Ege Üniversitesi Senatosu’nun … tarih ve … sayılı kararında değerlendirildiği ve 2547 sayılı Kanun’un 7/d-2 maddesi uyarınca Hukuk Fakültesi kurulması teklifinin Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı’na arzına karar verildiği, Yükseköğretim Genel Kurulunun … tarih ve … sayılı toplantısında teklifin incelendiği, yapılan inceleme sonucu 2547 sayılı Kanun’un 7/d-2 maddesi uyarınca teklif uygun görülerek, Cumhurbaşkanlığı Makamına arzına karar verildiği, akabinde de dava konusu karar ile Ege Üniversitesi nezdinde Hukuk Fakültesi açıldığı,

davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: …

DÜŞÜNCESİ

Davacı Sendikanın dava açma ehliyetinin bulunduğu anlaşıldığından, işin esasının değerlendirilerek, karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dava dilekçesi ve ekleri 2577 sayılı Yasanın 14. maddesi uyarınca incelenerek işin gereği görüşüldü.

İNCELEME VE GEREKÇE

İlgili Mevzuat:

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a fıkrasında, idarî davaların idarî işlemler hakkında yetki, sebep, şekil, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılacağı belirtildikten sonra, ilk inceleme konularının belirlendiği 14. maddesinin 3/c bendinde dava dilekçesinin ehliyet yönünden de inceleneceği, 15. maddesinin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi hâlinde davanın reddedileceği kurala bağlanmıştır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde; sendika, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış; aynı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (f) bendinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendikaların görevleri arasında sayılmıştır.

Hukuki Değerlendirme:

Hukuk devletinin özünü; devletin hukuka bağlılığı, devlet organlarının hukukun içinde kalarak işlem ve eylemler yapması oluşturmaktadır. Anayasal bir ilke olarak, devletin tüm faaliyetlerinin yargısal denetime açık olması hukuk devletinin vazgeçilmez bir niteliği olup; yargı denetimi, hukuk devleti ilkesinin en önemli unsurlarından biri konumundadır. Bununla birlikte bir idari işlemin yargı denetimine tabi tutulması için yapılacak başvurular belirli usuli koşullara tabidir.

Bu bağlamda bir idari işlemden dolayı iptal davası açılabilmesi için iptali istenilen idari işlem ile davacı arasında bir menfaat ilişkisinin bulunması gerekir. İdari işlem ile davacı arasındaki bağı ve ilgiyi anlatan menfaat ilişkisi kavramından söz edilebilmesi için; gerek doktrin, gerekse içtihatlar, bu ilişkinin meşru, davacıyı etkileyecek bir biçimde kişisel ve güncel olması gerektiğinde birleşmektedirler.

Menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları, her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği ve ilgili mevzuat hükümleri göz önünde bulundurularak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde yaratabileceği etki ve sonuçlardan hareketle değerlendirilir.

4688 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde sendika; kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış olup, aynı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (f) bendinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendikaların görevleri arasında sayılmıştır.

Anılan Kanun hükmünün değerlendirildiği Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında, 4688 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (f) bendi uyarınca kamu görevlileri sendikalarına, üyelerinin haklarını korumak amacıyla tanınmış olan dava açma hakkının kullanımında sınırlamaya gidilmesinin, Anayasa'nın hak arama hürriyetine ilişkin 36. maddesi kuralına uygun düşmeyeceği vurgulandıktan sonra, Danıştay Daireleri arasında, sendikaların, genel düzenleyici işlemlere karşı dava açabilmeleri konusunda içtihat farklılığı bulunmadığı;

kamu görevlileri sendika ve üst kuruluşlarının, üyelerinin ortak, ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için kurulmuş tüzel kişilikler olarak diğer tüm tüzel kişilere tanınan kuruluş amaçları çerçevesinde ve bu amaçları gerçekleştirecek ölçüde yetkili organları vasıtasıyla taraf ve dava ehliyetlerinin bulunduğu, bu nedenle, maddede öngörülen temsil yetkisinin gayesinin başka olduğu açıklanmıştır.

Konuya ilişkin kanun hükümleri ile Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararı bir arada değerlendirildiğinde; kamu görevlileri sendikalarının, tüzel kişiliklerini ilgilendiren idari işlemler ile üyelerinin ortak hak ve menfaatlerini ihlal eden idari işlemlere karşı bizzat dava açabilecekleri, üyeleri hakkında tesis edilen bireysel işlemlere karşı da, üyelerini temsilen dava açabilecekleri sonucuna ulaşılmaktadır.

Somut uyuşmazlık bu hususlar gözetilerek ele alındığında; davanın, davacı Sendika tarafından bizzat açıldığı ve dava konusu işlemin Sendika tüzel kişiliğini ilgilendiren bir yönünün bulunmadığı anlaşıldığından, bu yönden davacı Sendikanın bu davayı açmakta; kişisel, güncel ve meşru bir menfaati bulunmamaktadır.

Dava konusu işlemin, davacı Sendikanın üyelerinin ortak hak ve menfaatlerini ihlal edip etmediğinin incelenmesine gelince;

Davacı Sendikanın Tüzük'üne göre, Sendika, Eğitim, Öğretim ve Bilim Hizmet Kolunda kurulmuştur. Bu hizmet koluna, 4688 sayılı Kanun'un 41/(a) maddesine göre hazırlanan Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik kurallarına göre, üniversiteler dahil olmak üzere eğitim ve öğretim kurum ve kuruluşları girmektedir.

Tüzük'ün 6. maddesinde Sendikanın, hizmet koluna dahil iş yerlerinde çalışan herkesi hiçbir ayrım gözetmeksizin ve hizmet kolunda çalışıyor olmaktan başka bir nitelik aranmaksızın üyeliğe kabul edeceği düzenlenmiş olup, aynı Tüzük'ün 3. maddesinde ise, Sendikanın üyelerinin sendikal ve demokratik amaçlar doğrultusundaki mücadelesinde hak ve çıkarlarının ihlal edildiği her durumda her türlü demokratik fiili ve meşru mücadele hakkını kullanacağı, onlar adına gerekli hukuksal girişimde ve yardımda bulunacağı, üyelerini ilgilendiren atama, yer değiştirme, değerlendirme,

görevde yükselme ve kararlara katılma gibi konularda adil bir düzenleme yapılmasına çalışacağı, eğitimin içeriğinin ve yönetiminin demokratikleşmesini; her kademedeki yöneticilerin iş yerinde çalışanlar tarafından demokratik bir şekilde seçimle ve süreli görev almasını savunacağı belirtilmiştir.

Davacı Sendika tarafından, Ege Üniversitesinde görev yapan öğretim elemanı üyelerinin bulunduğu belirtilerek dava açıldığı ve dava konusu işleme yönelik birtakım hukuka aykırılık iddialarında bulunulduğu görülmekte ise de, bu işlemin, Sendikanın üyelerinin ortak hak ve menfaatlerini hangi yönden ihlal ettiğine dair herhangi bir açıklamaya yer verilmediği anlaşılmaktadır. Dava konusu düzenlemenin kapsamı dikkate alındığında, Sendikanın bütün üyelerinin ortak çıkarlarını ilgilendiren bir yönünün de olmadığı görülmüştür. Bu durumda, davacı Sendikanın dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARŞI OY

(X)- Dava; Ege Üniversitesinde Hukuk Fakültesi kurulmasına ilişkin 02.06.2021 tarih ve 31499 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 01.06.2021 tarih ve 4055 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı'nın iptali ve Kararın dayanağı olan 2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Kanunu'nun ek 30. maddesinin 1. cümlesinin Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla somut norm denetimi yoluyla iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmesi istemiyle açılmıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.

Bir iptal davasının açılabilmesi ve idari yargı mercilerinin bu davayı ön koşullar yönünden kabul edebilmesi için 2577 sayılı Yasa'nın 14. maddesi uyarınca dava dilekçeleri "ehliyet" yönünden de incelenmektedir. Dolayısıyla, iptal davası açılabilmesinin ön koşullarından biri, davacının objektif ve subjektif dava ehliyetinin olmasıdır.

Danıştay'ın istikrar bulan kararlarına göre, davacının subjektif dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü için idari kararın davacının meşru, şahsi ve güncel bir menfaatini ihlal etmesi gerekmektedir. İptal davalarında, dava konusu işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinin saptanması davacının bu davada ehliyetinin (subjektif ehliyetinin) bulunduğu, dolayısıyla davanın esasının incelenmesine geçilebileceği sonucunu yaratmaktadır.

Kişisel menfaat ihlaline ilişkin Danıştay kararlarına bakıldığında, olayın özelliğine göre farklılıklar gösterdiği gözlemlenmektedir. Kiracıların, belde sakinlerinin, derneklerin, sendikaların, meslek kuruluşlarının dava açma ehliyetleri yönünden yapılan yargısal yorumlar zaman içinde iptal davasının hukuk devletini sağlamanın en önemli unsurlarından biri olduğu gerçeğini dikkate alan bir seyir izlemektedir.

İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulu, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılmasına ve sürdürülmesine ilişkin bir husustur. Dolayısıyla, kişisel menfaat ihlali kavramının, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir.

Bireylerin ve sivil toplum kuruluşlarının menfaat ilgisini kurdukları idari tasarrufları, iptal davası yoluyla idari yargı önüne getirmelerinin, idarenin hukuka uygunluğunun yargısal denetiminin sağlanmasıyla "Hukuk Devleti" nin gerçekleştirilmesine hizmet edeceği; soruna bu açıdan bakıldığında, idari yargıya özgü bir dava türü olan "iptal davası"nı açan gerçek veya tüzel kişilerin, dava açmakla ulaşmak istediği amaç bakımından klasik anlamda "davacı"dan farklı olduğu tartışmasızdır.

Aksi yönde bir anlayış, iptal davasının ön koşullarından olan "menfaat ihlali"ni "hak ihlali"ne yaklaşan bir tarzda yorumlama sonucunu yaratır ki, bu durumun idari yargının varlık nedeni ile de yasa koyucunun amacı ile de bağdaşmayacağı açıktır.

Bu itibarla, bir idari faaliyet ile, dava açma ciddiyetini sağlamaya yetecek ölçüde muhatap olup, menfaat ilgisini kuran kişi ve kuruluşlar söz konusu faaliyetle ilgili idari işlemlerin iptali istemiyle dava açabilirler. Kamu görevlileri sendikasının dava açma ehliyetinin de bu açıdan ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu'nun 3(g) maddesinde, sendika, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış; aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendikaların görevleri arasında sayılmıştır.

Anılan Kanun hükmünün değerlendirildiği Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi uyarınca kamu görevlileri sendikalarına, üyelerinin haklarını korumak amacıyla tanınmış olan dava açma hakkının kullanımında sınırlamaya gidilmesinin, Anayasa'nın hak arama hürriyetine ilişkin 36. maddesi kuralına uygun düşmeyeceği vurgulandıktan sonra, Danıştay Daireleri arasında, sendikaların, genel düzenleyici işlemlere karşı dava açabilmeleri konusunda içtihat farklılığı bulunmadığı;

kamu görevlileri sendika ve üst kuruluşlarının, üyelerinin ortak, ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesi için kurulmuş tüzel kişilikler olarak diğer tüm tüzel kişilere tanınan kuruluş amaçları çerçevesinde ve bu amaçları gerçekleştirecek ölçüde yetkili organları vasıtasıyla taraf ve dava ehliyetlerinin bulunduğu, bu nedenle, maddede öngörülen temsil yetkisinin gayesinin başka olduğu açıklanmıştır.

Yukarıda alıntı yapılan, Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararında da açıklandığı gibi, kamu görevlileri sendikalarının, kuruluş amaçlarını gerçekleştirecek ölçüde yetkili organları vasıtasıyla taraf ve dava ehliyetleri bulunmaktadır.

Davacı Sendika'nın Tüzüğünde, Eğitim, Öğretim ve Bilim Hizmet Kolu’nda kurulduğu, bu hizmet koluna, 4688 sayılı Kanun'un 41/(a) maddesine göre hazırlanan Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu Kapsamına Giren Kurum ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik kurallarına göre, üniversiteler dahil olmak üzere eğitim ve öğretim kurum ve kuruluşlarının girdiği belirtilmiş, aynı Tüzüğün 3. maddesinde ise, Sendikanın üyelerinin sendikal ve demokratik amaçlar doğrultusundaki mücadelesinde hak ve çıkarlarının ihlal edildiği her durumda her türlü demokratik fiili ve meşru mücadele hakkını kullanacağı, onlar adına gerekli hukuksal girişimde ve yardımda bulunacağı belirtilmiştir.

Dava konusu edilen düzenlemenin, Ege Üniversitesinde Hukuk Fakültesi kurulmasına ilişkin olduğu ve davacı Sendika'nın üyeleri arasında Ege Üniversitesi öğretim üyelerinin bulunduğu hususu ile iptal davalarında ön koşul olan menfaat ilişkisinin, iptal davasının içtihat ve doktrinde kabul gören hukukun üstünlüğünün sağlanması yoluyla idarenin hukuka bağlılığının ve sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilmesi amacına hizmet edecek şekilde yorumlanması gerektiği hususları birlikte değerlendirildiğinde, davacı Sendika'nın; dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı'nın iptali istemiyle açılan davada, kişisel ve güncel menfaatinin, dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunduğunun kabulü gerekmektedir.

Bu bağlamda; eğitim öğretim ve bilim hizmetleri, hizmet kolunda kurulan davacı Sendika'nın Tüzüğünde yer alan amaç ve çalışma konuları dikkate alındığında, dava konusu işlemin iptalini istemekte ehliyetinin bulunduğu anlaşıldığından, işin esasının incelenerek bir karar verilmesi gerektiği oyu ile aksi yönde oluşan çoğunluk kararına katılmıyoruz.