Danıştay 8. Daire E.2022/5878 K.2023/7940

2- … Bakanlığı

VEKİLİ

Hukuk Müşaviri … 3- …Genel Müdürlüğü VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU

30/01/2021 tarihli ve 31380 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve ''Bazı Alanların Yayla Alanı Olarak İlan Edilmelerine İlişkin Ekli Listede Tarih ve Sayıları Yazılı Bakanlar Kurulu Kararlarında Yer Alan Hükümlerin Yürürlükten Kaldırılmasına" ilişkin 3461 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu kararın hiçbir bilimsel gerçeğe ve gerekliliğe dayanmadığı, ülkemizin orman varlığı ve ekosisteminde geri döndürülmesi mümkün olmayan zararlara yol açacağı, yayla statüsü iptal edilen alanların tamamının esas itibarıyla üzerinde geniş açıklıkları barındıran ve bu özelliğiyle orman ekosistemi açısından büyük önem taşıyan yerler olduğu, statü değişikliğiyle bu alanların yapılaşmaya açık hale getirildiği, bu alanların orman dışına çıkartılacağı, uzun yıllardır yayla olarak kullanılan alanların statülerinin değişmesi sonucunda özgün yapılarının da bozulacağı ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMASI

… ve.

Bakanlığının Savunması: Dava konusu kararda yer alan yayla alanlarının Orman Kanunu’nun 17. maddesinin 1. fıkrası ile Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının Tespiti ve İdaresi Hakkında Yönetmelik kapsamında ilan edilmiş olan yayla alanları olduğu, anılan mevzuat gereği, Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerler ile yılın belirli dönemlerinde geleneksel yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan alanların kullanım bütünlüğü de dikkate alınarak tespit edildiği ve yayla alanı olarak ilan edildiği,

ilan edilen yayla alanlarında bulunan her türlü bina ve tesislerin tespiti yapılarak vaziyet planlarının yaptırıldığı ve Orman Genel Müdürlüğü sabit kıymetlerine alındığı, akabinde bu bina ve tesislerin kullanıcıları tespit edilerek kullanıcılarına kiraya verildiği, dava konusu 15 adet yayla alanında sabit kıymetlere alınan bina ve tesisler hakkında kiralama talebi olmadığı, Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının Tespiti ve İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 19. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bahsi geçen bina ve tesislerin yıkılması ve kiralanan bina ve tesis olmaması sebebiyle bu yayla alanlarının iptal edilmesi zaruriyeti doğduğu,

dava konusu işlemin sadece bina ve tesislerin kullanıcılarına kiraya verilebilmesine imkan sağlayan düzenlemeyi ortadan kaldırdığı, bununla beraber bu alanlardaki devlet ormanı vasfı ile yayla olma özelliğinin ortadan kalkmadığı, işlemin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.

…Genel Müdürlüğünün Savunması: Usule ilişkin olarak, davanın menfaat yokluğu nedeniyle, bu geçilirse süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği; esasa ilişkin olarak, dava konusu yayla alanlarındaki bina ve tesisler hakkında kiralama talebi olmadığı, bu yayla alanlarının iptal edilmesi gerektiği, işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

30/01/2021 tarih ve 31380 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesi uyarınca karar ekinde yer alan alanların "yayla alanı" olarak ilan edilmelerine ilişkin aynı listede tarih ve sayıları yazılı Bakanlar Kurulu Kararlarında yer alan hükümlerin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin 3461 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı'nın iptali istemiyle açılmıştır.

6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 1. fıkrasında "Devlet ormanları içinde bu ormanların korunması, istihsal ve imarı ile alakalı olarak yapılacak her nevi bina ve tesisler müstesna olmak üzere; otlatma planı yapılan alanlarda yıllık otlatma süresi dâhilinde hayvanların planlı otlatılmasını sağlayan, gecelemesini emniyet altına alan ve dağılmalarını engelleyen geçici çevirmeler şeklinde düzenlemeler dışında, her çeşit bina, ağıl ve hayvanların barınmasına mahsus yerler yapılması, tarla açılması, işlenmesi, ekilmesi ve orman içinde yerleşilmesi yasaktır.

Ancak, Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu; yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerler ile yılın belirli dönemlerinde geleneksel yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan alanlar kullanım bütünlüğü de dikkate alınarak Orman Genel Müdürlüğünce tespit edilir. Tespit edilen bu alanlardan uygun görülenler Cumhurbaşkanı kararı ile yayla alanı olarak ilan edilir.

İlan edilen yayla alanlarında 31/12/2011 tarihinden evvel yapılmış, hakkında müsadere kararı bulunanlar da dâhil her türlü bina ve tesisler mevcut haliyle vaziyet planında gösterilerek Orman Genel Müdürlüğü sabit kıymetlerine alınır. Yayla alanlarında bulunan bina ve tesisler orman idaresi tarafından işletilir, işlettirilebilir veya kiraya verilebilir. Elde edilen gelirler Orman Genel Müdürlüğü döner sermayesine gelir kaydedilir.

Giderler ise Orman Genel Müdürlüğü döner sermayesinden karşılanır. Bu alanlardaki bina ve tesislerin kullanıcıları orman idaresince tespit edilir, ilgili kaymakamlık ve muhtarlıklar vasıtasıyla bir ay süreyle ilan edilir. Bu süre içinde yapılan itirazlar bir ay içinde orman idaresinde mevcut bilgi ve belgelere göre, bunun mümkün olmaması hâlinde başvuru sahiplerinin elindeki bilgi ve belgelere göre sonuçlandırılarak ilgililere bildirilir.

Kullanıcısı tespit edilen bina ve tesisler vaziyet planına göre kullanıcısına, tespit tarihinden itibaren bir yıl içinde talebi hâlinde rayiç bedel üzerinden 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre kiraya verilebilir. Kullanıcıları tarafından kiralanmayan bina ve tesisler ise yıkılır.

Kiralanan bina ve tesislere ilişkin, ilgili kurumlarca orman idaresine bildirilen eksikliklerin tamamlanması yönünde kiracıya tebligat yapılarak en geç bir yıl içinde eksikliğin giderilmesi istenir. Eksikliklerin giderilmemesi hâlinde yapılan kiralama işlemi iptal edilir. İlgili mevzuattan doğacak her türlü zarar ve hukuki sorumluluk kiracıya aittir.

Yayla alanı olarak ilan edilen yerlerde orman idaresince nüfus yoğunluğu, yöresel ihtiyaç ve sosyal problemler dikkate alınarak gerekli her tür ve ölçekte planlar Orman Genel Müdürlüğünce yapılır veya yaptırılır. Yapılan bu planlar Orman ve Su İşleri Bakanlığınca onaylanır. Yayla alanlarında mevcut bina ve tesislerin kiralayan tarafından iki yıl içinde planlara uygun hale getirilmesi istenir. Uyumlu hale getirenlerin kira sözleşmeleri yenilenir.

Aksi halde kira sözleşmesi iptal edilir. Yayla alanlarına ilişkin iş ve işlemler yönetmelikle belirlenir." hükmü bulunmaktadır.

Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının Tespiti ve İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinde yayla alanının, Devlet ormanlarında toplu yerleşimin bulunduğu yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içerisindeki yerler ile geleneksel yaylacılık alanlarından, Genel Müdürlük tarafından tespit edilerek uygun görülen ve Bakanlığın teklifi üzerine Cumhurbaşkanı kararıyla ilan edilen alanları ifade ettiği belirtilmiştir.

Mevzuat hükümlerinin incelenmesinden, Devlet ormanı sınırları içerisinde toplu yerleşimin bulunduğu yerlerin, yaylak olarak kullanılması ya da yılın belirli zamanlarında yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan yerlerden olması halinde yayla alanı olarak ilan edilebileceği anlaşılmaktadır. Buradan hareketle, Devlet ormanındaki bir yerin yayla alanı olarak ilan edilebilmesi için belirli şartların gerçekleşmesinin gerektiği açıktır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesiyle "bilirkişi" ve ''keşif'' konusuna atıfta bulunulan 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 266. maddesinde: mahkemenin, çözümü hukuk dışında, özel veya teknik bilgiyi gerektiren hâllerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar vereceği, 288. maddesinde ise, hâkimin uyuşmazlık konusu hakkında bizzat duyu organları yardımıyla bulunduğu yerde veya mahkemede inceleme yaparak bilgi sahibi olmak amacıyla keşif yapılmasına karar verebileceği, hâkimin gerektiğinde bilirkişi yardımına başvuracağı ve keşif kararının mahkemece taraflardan birinin talebi üzerine veya resen alınabileceği kuralı yer almaktadır.

Bilindiği üzere, keşif ve bilirkişiye başvurulmasındaki amaç, hukuka uygun karar verebilmek için gerekli verilere ulaşmaktır.

Öte yandan, İdare Hukukunun temel prensiplerinden biri olan usulde paralellik ilkesi, bir idari işlemin geri alınmasının, kaldırılmasının ya da değiştirilmesinin, o işlemin tesisinde izlenen yönteme göre yapılması gerekliliğini ifade eden ve yargısal içtihatlarda da kabul gören bir ilkedir. Buna göre, bir işlem hangi yöntem ve süreç izlenerek yürürlüğe konuluyorsa, o işlemin geri alınması ya da değiştirilmesinin de, aynı yöntem ve sürece bağlı olması gerekmektedir.

Davalı idarelerce verilen savunmalarda, dava konusu yayla alanlarında sabit kıymetlere alınan bina ve tesisler hakkında kiralama talebi olmadığı, bu nedenle söz konusu bina ve tesislerin yıkılarak bu yayla alanlarının iptal edilmesi zarureti doğduğu, bununla beraber söz konusu alanların orman vasfı ile yayla olma özelliğinin ortadan kalkmadığı savunulmaktadır.

6831 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen 17. maddesine göre, dava konusu alanların yayla alanı olmaktan çıkartılması halinde Devlet ormanı vasıflarının değişmeyeceği açıktır. Zira, Kanun uyarınca Devlet ormanlarındaki belirli şartları sağlayan yerlerin yayla alanı olarak ilan edildiği, yayla alanı ilanının iptali halinde bu alanların asıl kullanım vasfını geri kazanacağı tabiidir.

Bununla birlikte, Kanuna göre yayla alanı olarak ilan edilen yerlerin, yaylak olarak kullanılması ya da yılın belirli zamanlarında yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan yerlerden olması gerektiğinden, yayla alanı ilan edilen yerlerin bu vasıflarının iptal edilebilmesi de usulde paralellik ilkesi gereğince ancak anılan şartların kaybı halinde mümkün olacaktır.

Bu bakımdan, dava konusu yayla alanlarının halihazırda yaylak olarak kullanılıp kullanılmadığının ya da yılın belirli zamanlarında yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan yerlerden olup olmadığının tespit edilebilmesi, başka bir ifadeyle yayla alanı ilanının iptali için gerekli şartların oluşup oluşmadığının tespiti için keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılarak karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Direce, keşif ve bilirkişi incelemesine gerek görülmemesi durumu dikkate alındığında; dava konusu kararda yer alan yayla alanlarının Orman Kanunu’nun 17. maddesinin 1. fıkrası ile Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının Tespiti ve İdaresi Hakkında Yönetmelik kapsamında ilan edilmiş olan yayla alanları olduğu, Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerler ile yılın belirli dönemlerinde geleneksel yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan alanların kullanım bütünlüğü de dikkate alınarak yayla alanı olarak ilan edildiği,

burada bulunan her türlü bina ve tesislerin tespiti yapılarak vaziyet planlarının yaptırıldığı, Orman Genel Müdürlüğünün sabit kıymetlerine alındığı, bu alanlardaki devlet ormanı vasfı ile yayla olma özelliğinin ortadan kalkmadığı yolundaki davalı idareler savunmalarının aksini ispat edecek somut herhangi bir bilgi ve belgenin sunulmadığı hususu dikkate alındığında dava konusu işlemde bu hali ile hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

Açıklanan nedenlerde davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: Davacı odanın dava açma ehliyeti bulunmadığı yolundaki Dairemizin 24/11/2021 tarih ve E:2021/4463, K:2021/5631 sayılı kararının temyiz incelemesi sonucu Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 02/06/2022 tarih ve E:2022/1493, K:2022/1989 sayılı kararıyla bozulması üzerine işin esası incelendi:

İNCELEME VE GEREKÇE

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Ormanların korunması ve geliştirilmesi" başlıklı 169. maddesinde, Devletin ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyacağı ve tedbirleri alacağı, bütün ormanların gözetiminin Devlete ait olduğu, Devlet ormanlarının mülkiyetinin devrolunamayacağı, Devlet ormanlarının kanuna göre, Devletçe yönetilip işletileceği, bu ormanların zamanaşımı ile mülk edinilemeyeceği ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamayacağı hüküm altına alınmıştır.

6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 1. fıkrasında "Devlet ormanları içinde bu ormanların korunması, istihsal ve imarı ile alakalı olarak yapılacak her nevi bina ve tesisler müstesna olmak üzere; otlatma planı yapılan alanlarda yıllık otlatma süresi dâhilinde hayvanların planlı otlatılmasını sağlayan, gecelemesini emniyet altına alan ve dağılmalarını engelleyen geçici çevirmeler şeklinde düzenlemeler dışında, her çeşit bina, ağıl ve hayvanların barınmasına mahsus yerler yapılması, tarla açılması, işlenmesi, ekilmesi ve orman içinde yerleşilmesi yasaktır.

Ancak, Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu; yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerler ile yılın belirli dönemlerinde geleneksel yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan alanlar kullanım bütünlüğü de dikkate alınarak Orman Genel Müdürlüğünce tespit edilir. Tespit edilen bu alanlardan uygun görülenler Cumhurbaşkanı kararı ile yayla alanı olarak ilan edilir.

İlan edilen yayla alanlarında 31/12/2011 tarihinden evvel yapılmış, hakkında müsadere kararı bulunanlar da dâhil her türlü bina ve tesisler mevcut haliyle vaziyet planında gösterilerek Orman Genel Müdürlüğü sabit kıymetlerine alınır. Yayla alanlarında bulunan bina ve tesisler orman idaresi tarafından işletilir, işlettirilebilir veya kiraya verilebilir. Elde edilen gelirler Orman Genel Müdürlüğü döner sermayesine gelir kaydedilir.

Giderler ise Orman Genel Müdürlüğü döner sermayesinden karşılanır. Bu alanlardaki bina ve tesislerin kullanıcıları orman idaresince tespit edilir, ilgili kaymakamlık ve muhtarlıklar vasıtasıyla bir ay süreyle ilan edilir. Bu süre içinde yapılan itirazlar bir ay içinde orman idaresinde mevcut bilgi ve belgelere göre, bunun mümkün olmaması hâlinde başvuru sahiplerinin elindeki bilgi ve belgelere göre sonuçlandırılarak ilgililere bildirilir.

Kullanıcısı tespit edilen bina ve tesisler vaziyet planına göre kullanıcısına, tespit tarihinden itibaren bir yıl içinde talebi hâlinde rayiç bedel üzerinden 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre kiraya verilebilir. Kullanıcıları tarafından kiralanmayan bina ve tesisler ise yıkılır.

Kiralanan bina ve tesislere ilişkin, ilgili kurumlarca orman idaresine bildirilen eksikliklerin tamamlanması yönünde kiracıya tebligat yapılarak en geç bir yıl içinde eksikliğin giderilmesi istenir. Eksikliklerin giderilmemesi hâlinde yapılan kiralama işlemi iptal edilir. İlgili mevzuattan doğacak her türlü zarar ve hukuki sorumluluk kiracıya aittir.

Yayla alanı olarak ilan edilen yerlerde orman idaresince nüfus yoğunluğu, yöresel ihtiyaç ve sosyal problemler dikkate alınarak gerekli her tür ve ölçekte planlar Orman Genel Müdürlüğünce yapılır veya yaptırılır. Yapılan bu planlar Orman ve Su İşleri Bakanlığınca onaylanır. Yayla alanlarında mevcut bina ve tesislerin kiralayan tarafından iki yıl içinde planlara uygun hale getirilmesi istenir. Uyumlu hale getirenlerin kira sözleşmeleri yenilenir.

Aksi halde kira sözleşmesi iptal edilir. Yayla alanlarına ilişkin iş ve işlemler yönetmelikle belirlenir." düzenlemesi bulunmaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının Tespiti ve İdaresi Hakkında Yönetmelik’in 1. maddesinde, Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu yaylak ve otlak olarak kullanılan yerler ile geleneksel yaylacılık maksadıyla kullanılan alanların tespiti ve yayla alanı olarak ilanı, bu alanlardaki her türlü bina ve tesislerin tespiti, işletilmesi, işlettirilmesi, kullanıcılarının tespiti, kiraya verilmesi ve diğer iş ve işlemlerin esas ve usullerinin belirlenmesi Yönetmeliğin amacı olarak gösterilmiş; 2. maddesinde ise, 1. maddede yer alan yayla alanlarındaki her türlü bina ve tesislerin bu Yönetmelik kapsamında bulunduğu düzenlemesine yer verilmiştir.

Aynı Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (j) bendinde yayla alanının, Devlet ormanlarında toplu yerleşimin bulunduğu yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içerisindeki yerler ile geleneksel yaylacılık alanlarından, Genel Müdürlük tarafından tespit edilerek uygun görülen ve Bakanlığın teklifi üzerine Cumhurbaşkanı kararıyla ilan edilen alanları ifade ettiği belirtilmiştir.

Yukarıda yer verilen 6831 sayılı Kanun'un 17/1. maddesi ile anılan maddenin uygulaması kapsamında çıkartılan Yönetmelik düzenlemelerine göre, Devlet ormanlarında yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerler ile yılın belirli dönemlerinde geleneksel yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan alanların tespiti ve yayla alanı olarak ilan edilmesinde öncelikli koşulun, söz konusu yerlerde 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunması olduğu görülmektedir.

Başka bir ifadeyle, yayla alanı ilanı için, yaylacılık yapılan yerlerde 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunması veya yerleşim yeri olarak kullanılması halinde, 6831 sayılı Kanun'un 17/1. maddesine göre değerlendirme yapılacağı anlaşılmaktadır.

Nitekim, kanun maddesinin gerekçesi incelendiğinde, yayla alanlarındaki binaların akıbetini, 6831 sayılı Kanun uyarınca açılmış davaların durumunu düzenleyerek yaylacılık faaliyetinin yasal bir zemine oturtulması, yaylacılık alanında yaşanmakta olan sosyal problemlerin kısmen de olsa çözümü konusunda, orman içinde mevcut yerel halkın ihtiyaçları için gerekli bir yerleşim yeri haline dönüşmüş olan yaylaların değerlendirilmesi ve mevcut yayla alanlarından faydalanmanın planlı ve düzenli hale getirilmesinin amaçlandığı görülmektedir.

Bu bakımdan, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararının yasal dayanağını oluşturan düzenlemelerin, yayla alanlarının yerleşim yeri olarak kullanılmasından ileri gelen kanuni problemlerin (kaçak yapılaşma gibi) giderilmesi ve sosyal sorunların çözümlenmesi amacıyla getirildiği sonucuna varılmaktadır.

Davalı idarelerce verilen savunmalarda, dava konusu yayla alanlarında sabit kıymetlere alınan bina ve tesisler hakkında kiralama talebi olmadığı, bu nedenle söz konusu bina ve tesislerin yıkılarak bu yayla alanlarının iptal edilmesi zarureti doğduğu ifade edilmekte olup, savunmalarda da görüleceği üzere yayla alanlarının yerleşim yeri olarak kullanılmasından kaynaklanan tespit ve değerlendirmelerin yapılarak işlem tesis edildiği sabittir.

Öte yandan, 6831 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen 17. maddesine göre, dava konusu alanların yayla alanı olmaktan çıkartılması halinde Devlet ormanı vasıflarının değişmeyeceği açıktır. Zira, Kanun uyarınca Devlet ormanlarındaki belirli şartları sağlayan yerlerin yayla alanı olarak ilan edildiği, yayla alanı ilanının iptali halinde bu alanların asıl kullanım vasfını geri kazanacağı tabiidir.

Bu durumda, gerek 6831 sayılı Kanun'un 17/1 maddesi gerekse anılan maddeye dayanılarak çıkartılan Yönetmelik doğrultusunda tesis edildiği sonucuna varılan dava konusu Cumhurbaşkanı Kararında hukuka aykırılık görülmemiştir.