Danıştay 8. Daire E.2022/7108 K.2024/4286

15.09.2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin, 5. maddesiyle Yönetmelik ekine eklenen "Ek-4 Taban Ödeme Katsayı Cetvelinde” yer alan; Profesör (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Doçent (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Doktor Öğretim Üyesi (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Asistan, Araştırma Görevlisi (Gelire Katkısı Olmayan) 3,00 ibarelerinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI

Dava konusu düzenlemede, gelire katkısı olmayan tabiri ile herhangi bir bilimsel çalışma yapılmaksızın hekim aleyhine sınırlandırmalar getirildiği, teknik bir konu olduğundan hangi kriterlerin dikkate alındığının belli olmadığı, bilimsel kurul veya mesleki örgütlerin görüşüne başvurulduysa buna ilişkin bilgi ve belgelerin olması gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI

Usul yönünden; Davacı sendikanın sadece belli bir kısım hekim için dava açma ehliyetinin olmadığı, davanın süresinde olmadığını, esas yönünden; düzenleme yapılırken tıp fakülteleri ve hastanesi olan tüm üniversitelerle istişareler yapıldığı, Maliye Bakanlığı'nın görüşünün alındığı, hizmete katkı unsurları bakımından ölçülülük ilkesine uygun hareket edildiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...

DÜŞÜNCESİ

Dava; Hekim Birliği Sendikası tarafından, 15/09/2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanan Yönetmelikle, "Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğe eklenen Ek-4 Taban Ödeme Katsayı Cetveli bölümünde bulunan, Profesör (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Doçent (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Doktor Öğretim Üyesi (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Asistan, Araştırma Görevlisi (Gelire Katkısı Olmayan)3,00 ibarelerinin iptali istemiyle YÖK Başkanlığına karşı açılmıştır.

2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun "Döner Sermaye" başlıklı 58. maddesinin (i) fıkrasında; "Döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması esastır. Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur.

Yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usulleri; yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkartılacak yönetmelikle belirlenir.

Bu yönetmelikte belirlenen temel ilkeler çerçevesinde üniversite yönetim kurulları gerekli düzenlemeleri yapmaya yetkilidir."; (j) fıkrasında. "Döner sermaye işletmelerinin faaliyet alanları, gelir ve giderleri, sermaye limitleri ile işletmelerin yönetimine ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.

Anılan hükümlerle; döner sermaye ek ödemesine ilişkin olarak; döner sermaye işletmesinin nasıl oluşturulacağı, hangi akademik birimlere, hangi personele dağıtılacağı ve nasıl kullanılacağı konusunda temel esaslar belirlenmiş ve yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usullerinin; yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansın ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yönetmelikle belirleneceği düzenlenmiştir.

Bahsi geçen Kanun hükmü uyarınca hazırlanıp 18.02.2011 tarih ve 27850 sayılı R.G.'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğe 15/09/2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanan Yönetmelikle eklenen, Ek-4 Taban Ödeme Katsayı Cetveli bölümünde gelire katkısı olan profesör, doçent ve doktor öğretim üyesi için taban ödeme katsayısı 4,5; asistan, araştırma görevlisi için 3,40 belirlenirken; gelire katkısı olmayan profesör, doçent ve doktor öğretim üyesi için 4.00 olmak üzere 0,5 oranında bir farklılık; asistan, araştırma görevlisi için 3,00 olmak üzere 0,4 oranında bir farklılık oluşturulduğu anlaşılmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemenin dağıtımında; hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurlarının esas alınması gerektiği açık olup; aynı unvandaki gelire katkısı olmayan profesör, doçent, doktor öğretim üyesinde 0,5; asistan, araştırma görevlisinde 0,4 oranda düşük belirlenen dava konusu katsayı oranlarının, ölçülülük ve orantılılık ilkeleri ile hakkaniyete uygun olduğu sonuç ve kanaatiyle hukuka aykırılık bulunmamıştır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dava konusu düzenleme nedeniyle davacı ...

Sendikası'nın temsil ettiği tüm hekimler yönünden aleyhe bir durum oluşmadığından dava konusu düzenlemenin iptali isteminde Birlik bünyesindeki tüm hekimler yönünden menfaat birliği bulunmadığı anlaşıldığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği yönündeki Başkan ...'ün azlık oyuna karşılık davacının dava açmada ehliyetli bulunduğuna oyçokluğuyla karar verilerek, duruşma için taraflara önceden bildirilen 04/09/2024 tarihinde, davacı vekilinin gelmediği, davalı idare Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı vekilleri Av. ... ve Av. ...'in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı.

Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Davacı vekili tarafından; 2547 sayılı kanuna dayanılarak hazırlanan 15.09.2022 tarih ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin, 5. maddesiyle Yönetmelik ekine eklenen "Ek-4 Taban Ödeme Katsayı Cetvelinde” yer alan; Profesör (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Doçent (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Doktor Öğretim Üyesi (Gelire Katkısı Olmayan) 4,00, Asistan, Araştırma Görevlisi (Gelire Katkısı Olmayan) 3,00 ibarelerinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

USUL YÖNÜNDEN

Davalı idarenin usule yönelik itirazları yerinde görülmeyerek işin esası incelendi.

ESAS YÖNÜNDEN

İlgili Mevzuat: Anayasa’nın 124. maddesinde (Değişik: 16.04.2017-6771/16 md.), Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır.

2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun "Döner sermaye" başlıklı 58. maddesinin (h) fıkrasında, "Öğretim üyelerinin mesai saatleri dışında üniversitede sundukları sağlık hizmetlerinden dolayı 31.05.2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 73 üncü maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca alınan ilave ücretler döner sermaye işletmesinin ayrı bir hesabında toplanır. Bu tutardan ayrıca Hazine payı kesintisi ve (b) fıkrası uyarınca kesinti yapılmaz.

Bu şekilde elde edilen gelirin yüzde 50’sinden az ve yüzde 60’ından fazla olmamak üzere üniversite yönetim kurulunca tespit edilecek oranı, mesai saatleri dışında sağlık hizmeti sunan öğretim üyesine, mesai içinde gerçekleştirilen iş miktarı ve çeşidi dikkate alınarak belirlenen toplam performansı aşmamak kaydıyla, ek ödeme matrahının yüzde 950’sini geçmemek üzere her ay ayrıca ödenir.

Mesai saatleri dışında ilave ücret alınmayacak sağlık hizmetlerini veren öğretim üyeleri için de yüzde 950 oranı uygulanır. Ancak bu fıkra kapsamında öğretim üyelerine yapılacak ek ödeme ile (c) ve (f) fıkraları uyarınca yapılacak ek ödeme toplamı, özellikli tıbbi işlemler ve uluslararası sağlık hizmetleri kapsamında yapılacak ek ödeme hariç olmak üzere, ek ödeme matrahının yüzde 1900’ünü geçemez.

Bu fıkra uyarınca dağıtılan gelirlerden kalan tutarlar (b) fıkrasında belirtilen işler ile (c) fıkrasının ikinci paragrafı uyarınca fiilen mesai dışında çalışan diğer personele yapılacak ek ödemede kullanılır." hükmüne yer verilmiş, (i) fıkrasında da "Döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması esastır.

Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur." hükmü bulunmakta devamında da "Yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usulleri, yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." düzenlemesi yer almaktadır.

18.02.2011 tarihli ve 27850 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik, yükseköğretim kurumlarının döner sermaye faaliyetleri çerçevesinde;

hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları ile bu ödemelerin usul ve esaslarını belirlemek amacıyla hazırlanmıştır." hükmü, "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik, 4.11.1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanun'un 58 inci maddesinin (Değişik ibare:RG-08.07.2014-29054) (h) ve (i) fıkralarına dayanılarak hazırlanmıştır." hükmü bulunmaktadır.

15.09.2022 tarihli ve 31954 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile 2547 sayılı Kanun'un 58. maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılan ek ödeme sabit ödeme, taban ek ödeme ve teşvik ek ödemesi olmak üzere olmak üzere üçe ayrılmış ve Yükseköğretim Kurumlarında Döner Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik'in "Dağıtım esasları" başlıklı 5. maddesinin 9. fıkrasının (b) bendi.

"Taban ödeme; personelin ödüllendirilerek motivasyonunun artırılması amacıyla yapılan ödemedir. 2547 sayılı Kanun’un 58. maddesinin (c) fıkrası kapsamındaki personele yapılacak bu ödeme, Ek-4’te yer alan tablodaki kadro unvanına göre belirlenen taban katsayısının en yüksek devlet memuru aylığı ile çarpımı sonucu bulunan tutardır. Bu ödemenin hesaplanmasında aktif çalışılan gün katsayısı ayrıca çarpan olarak kullanılır.

Ancak bu ödeme mesai saatleri dışında serbest meslek faaliyetinde bulunan veya özel sağlık kuruluşlarında çalışmakta olanlara ödenmez." olarak düzenlenmiş, yine aynı Yönetmeliğin 5. maddesi ile asıl Yönetmeliğe eklenen Ek-4 sayılı "Taban Ek ödeme katsayı cetveli" ile katsayılar belirlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2547 sayılı Kanun'un 58. maddesinin (i) fıkrasında. "Döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik, verimli ve tasarruflu kullanılması esastır.

Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur." hükmü bulunmakta, devamında da "Yapılacak ek ödemenin oranları ile bu ödemelerin esas ve usulleri, yükseköğretim kurumlarının hizmet sunum şartları ve kriterleri, personelin kadro ve görev unvanı, görev yeri, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Yükseköğretim Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." düzenlemesi yer almaktadır.

Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara ilişkin Yönetmelik uyarınca yapılacak ek ödemeler, 657 sayılı Kanunda öngörülen ve personele her ay düzenli olarak yapılması zorunlu, genel nitelikte ve bütçeden karşılanan bir ödeme olmayıp, gelir gider dengesi gözetilerek,

döner sermaye kaynakları uygun olduktan sonra personele, hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları gözetilerek aylık ya da sözleşme ücretlerine ilave olarak ödenebilen teşvik uygulaması niteliğinde yapılan bir ödemedir.

Anılan Yönetmeliğe göre "taban ödeme" de, personelin ödüllendirilerek motivasyonunun artırılması amacıyla yapılan bir ödemedir.

2547 sayılı Kanun'un anılan maddesi uyarınca, davalı idarenin bu konuda düzenleme yapma yetkisi olup, Sağlık Bakanlığı Ek Ödeme Yönetmeliği'nde belirtilen katsayılar ile uyumlu olarak, hizmet sınıfları, unvanları, görevi, görev yerleri, aldıkları eğitim ve mesleki birikimleri farklı olan personelin hizmete katkılarının aynı olmayacağından, farklı oranlarda ek ödeme katsayısı belirlendiği, idarenin takdir yetkisi içerisinde hizmet gerekleri ve kamu yararı gözetilerek ve ek ödemenin amacına uygun olarak yapıldığı anlaşılan dava konusu düzenlemede de hukuka aykırılık olmadığı sonucuna varılmıştır.