Danıştay 8. Daire E.2023/4900 K.2024/213

2023 Yılı Milli Eğitim Bakanlığı Motorlu Taşıt Sürücü Kursiyerleri e Sınavı Başvuru ve Uygulama Kılavuzu'nun 7. Maddesinin (d) fıkrasında yer alan; “Geçici koruma statüsünde bulunan yabancı uyruklu kursiyerler yalnızca kimlik belgelerinde belirtilen ikamet ilinde sınava girebilirler.” cümlesinin iptali istemidir.

DAVACININ İDDİALARI

25/01/2021 tarihli İşyeri Açma ve Çalışma ruhsatına istinaden motorlu taşıt sürücüleri kursu işletmekte olduğu, Kahramanmaraş depreminden sonra yol izniyle Sakarya İli’ne gelen sığınmacıların ikametgah adreslerinin Sakarya İli dışında olması nedeniyle kayıt yapmamalarından ötürü sığınmacılar tarafından Milli Eğitim Müdürlüğüne şikayet edilmeleri üzere gelen yazı uyarınca anılan kişilerin kursa kayıtlarının yapıldığı,

sığınmacı statüsünde olan kursiyerlerin teorik derslerini tamamladıkları, teorik sınava girmek istediklerinde ise dava konusu Kılavuz hükmü gereği kursiyerlerin sınava alınmadıkları, teorik sınava giremeyen kursiyerlerin kurs ücretlerini iade etmek zorunda kaldıkları, dava konusu düzenleme nedeniyle kurumunun maddi zarara uğradığı, düzenlemenin Kılavuz içerisinde çelişki oluşturduğu, ayrıca dayanağı Milli Eğitim Bakanlığı Motorlu Taşıt Sürücüleri Kursu Yönetmeliğinde de kursa kayıt için ikametgah şartını öngören bir hüküm bulunmadığı, üst norm hükümlerine aykırı olan düzenlemenin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI

Savunma süresinde verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ

Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ

Dava; 2023 Yılı Milli Eğitim Bakanlığı Motorlu Taşıt Sürücü Kursiyerleri e Sınavı Başvuru ve Uygulama Kılavuzu 7. maddesi (d) fıkrasında geçen;

“Geçici koruma statüsünde bulunan yabancı uyruklu kursiyerler yalnızca kimlik belgelerinde belirtilen ikamet ilinde sınava girebilirler.” cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Karayolları Trafik Kanununun "sürücü adaylarının sınavları ile sürücü belgelerinin verilmesi esasları" başlıklı 42. maddesinin 3.fıkrasında "Sürücülerin eğitimleri ve sınavları, eğitimlerin ve sınavların süresi, içeriği ve yapılacağı yerlerin özellikleri, sınav yapıcıların nitelikleri ve eğitimi ile diğer usul ve esaslar İçişleri Bakanlığının uygun görüşü alınarak Millî Eğitim Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." düzenlemesi yer almaktadır.

Anılan Kanuna dayanılarak çıkarılan Milli Eğitim Bakanlığı Özel Motorlu Taşıtlar Sürücüleri Kursu Yönetmeliğinin kurslara katılacak kursiyerlerden istenilecek bilgi ve belgeleri düzenleyen 11. Maddesinin (b) bendinde yabancı uyruklu kursiyerlerden istenilecek belgeler sayılmış, bunlar da; pasaportun noter tasdikli Türkçe tercümesi (Ek ibare:RG-12/9/2019-30886) veya geçici koruma kimlik belgesi, Türkiye’de altı aydan fazla kalacağını gösteren ikametgâh izni (Ek ibare:RG-12/9/2019-30886) , öğrenim vizesi veya çalışma izin belgesi veya öğrenim vizesi,öğrenim belgesinin noter tasdikli Türkçe tercümesi,

pratisyen tabip veya uzman tabip tarafından verilen sürücü olur sağlık raporu, son altı ayda çekilmiş iki adet biyometrik fotoğraf, 18 yaşını doldurmamış kursiyerler için veli/vasi muvafakatnamesi, sürücü belgesi almaya engel teşkil edecek bir sabıka kaydının olmadığına dair 7/9/2005 tarihli ve 25929 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Adlî Sicil Yönetmeliğinin 10 uncu maddesine göre Cumhuriyet başsavcılıkları/kaymakamlıklardan alınacak belge olarak belirtilmiştir.

Normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçlamak istediğini somut olarak ortaya koymaktadır.

Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da idare hukukunun en temel ilkelerindendir.

Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin Yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da, takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararı ve düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır.

Yukarıda aktarılan Yasa ve Yönetmelik hükümlerine göre sürücü adaylarının hangi yerdeki kursa devam edip,sınava girecekleri konusunda bir düzenleme yer almamaktadır. Ayrıca Yönetmelik maddesiyle sürücü adaylarından ikametgah belgesi istenilmesi düzenlemesi de adayın ikametini belirleme amacını taşıyor olması nedeniyle bu düzenlemeden adayın ikametgahı yerdeki ilde sınava gireceği sonucu çıkarılamayacaktır. Bu durumda üst hukuk normlarına uygun olmayan Kılavuz maddesinin iptalinin gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/B maddesi uyarınca Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ

Davacı tarafından 25/01/2021 tarihli İşyeri Açma ve Çalışma ruhsatına istinaden motorlu taşıt sürücüleri kursu işletmekte olduğu, Kahramanmaraş depreminden sonra yol izniyle Sakarya İli’ne gelen sığınmacıların ikametgah adreslerinin Sakarya İli dışında olması nedeniyle kayıt yapmamalarından ötürü sığınmacılar tarafından Milli Eğitim Müdürlüğüne şikayet edilmeleri üzere gelen yazı uyarınca anılan kişilerin kursa kayıtlarının yapıldığı, sığınmacı statüsünde olan kursiyerlerin teorik derslerini tamamladığı, teorik sınava girmek istediklerinde ise;

dava konusu 2023 Yılı Milli Eğitim Bakanlığı Motorlu Taşıt Sürücü Kursiyerleri e Sınavı Başvuru ve Uygulama Kılavuzu 7. maddesi (d) fıkrasında geçen. “Geçici koruma statüsünde bulunan yabancı uyruklu kursiyerler yalnızca kimlik belgelerinde belirtilen ikamet ilinde sınava girebilirler.” hükmü gereği kursiyerlerin sınava alınmadıkları, teorik sınava giremeyen kursiyerlerin kurs ücretlerini iade ettiği ileri sürülerek görülmekte olan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE

İLGİLİ MEVZUAT

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun 'Sürücü adaylarının sınavları ile sürücü belgelerinin verilmesi esasları' başlıklı 42. maddesinde. "Sürücü kurslarında teorik eğitimini tamamlayan sürücü adaylarının teorik sınavları yazılı ya da elektronik ortamda Millî Eğitim Bakanlığınca yapılır.

Uygulamalı sürücü eğitimini sürücü kurslarından alan ve teorik sınavda başarılı olanlar Millî Eğitim Bakanlığınca yapılacak uygulamalı sürücü sınavına girmeye hak kazanır; bu sınavda da başarılı olanlara motorlu taşıt sürücüsü sertifikası verilir.

Sürücülerin eğitimleri ve sınavları, eğitimlerin ve sınavların süresi, içeriği ve yapılacağı yerlerin özellikleri, sınav yapıcıların nitelikleri ve eğitimi ile diğer usul ve esaslar İçişleri Bakanlığının uygun görüşü alınarak Millî Eğitim Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir..." hükmü, "Sürücü kursları" başlıklı 123. maddesinde; "motorlu taşıt sürücüsü yetiştirmek, yetişmiş olanlara sınav sonucu sertifika vermek, trafik ile ilgili öğretim ve eğitim yaptırmak üzere kamu kurumları ile diğer hakiki ve hükmi şahıslara Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığınca ilgili mevzuatına göre sürücü kursları açma izni verilir.

Sürücü kurslarının sürücü belgesi cinslerine göre sınıflandırılması, hangi sınıf kursun kimler tarafından açılabileceği, öğretim ve eğitim konuları ile metodu, kurs süreleri, kurslar için eğitim ve öğretimde kullanılacak bina, araç, gereç ve teçhizatın nitelik ve niceliği, teminat miktarları, sertifika sınavlarının esas ve usulleri, sertifika aranmayacak sürücü belgesi sınıfları ve bunların sınavları İçişleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkartılan yönetmelikle belirlenir. " hükmü yer almıştır.

29/05/2013 tarih ve 28661 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Motorlu Taşıt Sürücüleri Kursu Yönetmeliği'nin "Kurslara müracaat esasları" başlıklı 10. maddesinde; "(Değişik madde: 05.12.2015 - 29553 s. R.G. Yön./6. md.)

(1) Kursa kayıt olacak kursiyerlerde aranacak şartlar ile ilgili olarak Karayolları Trafik Yönetmeliğinin 76 ncı maddesi ve ek 3 üncü maddesinin üçüncü fıkrası uygulanır."; "Kayıtta istenecek belgeler" başlıklı 11. maddesinde; (1) Kurslara kaydolacak kursiyerlerden aşağıda belirtilen bilgi ve belgeler istenir.

a) Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı kursiyerlerden;

(...)

b) Yabancı uyruklu kursiyerlerden;

1) Pasaportun noter tasdikli Türkçe tercümesi veya geçici koruma kimlik belgesi,

2) Türkiye’de altı aydan fazla kalacağını gösteren ikametgah izni, öğrenim vizesi veya çalışma izin belgesi veya öğrenim vizesi,

3) Öğrenim belgesinin noter tasdikli Türkçe tercümesi,

4) Pratisyen tabip veya uzman tabip tarafından verilen sürücü olur sağlık raporu,

5) (Değişik alt bend: 05.12.2015 - 29553 s. R.G. Yön./7. md.) Son altı ayda çekilmiş iki adet biyometrik fotoğraf,

6) (Mülga alt bend: 18.06.2014 - 29034 s. R.G. Yön./1. md.) (Yeniden düzenlenen alt bend: 07.03.2017 - 30000 s. R.G. Yön./6. md.) 18 yaşını doldurmamış kursiyerler için veli/vasi muvafakatnamesi,

7) (Değişik alt bend: 22.04.2017 - 30046 s. R.G. Yön./3. md.) Sürücü belgesi almaya engel teşkil edecek bir sabıka kaydının olmadığına dair 7/9/2005 tarihli ve 25929 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Adli Sicil Yönetmeliğinin 10 uncu maddesine göre Cumhuriyet başsavcılıkları/kaymakamlıklardan alınacak belge, istenir. (Ek 2 adet cümle: 07.03.2017 - 30000 s. R.G.

Yön./6. md.) Kayıt için istenen belgeler kurs tarafından kayıt esnasında Özel MTSK Modülüne tarattırılır, il/ilçe milli eğitim müdürlüklerince belgelerin kontrolü yapılarak uygun görülenler Özel MTSK Modülü üzerinden onaylanır. Tarama ve onaylama işleminde eksik ve hata olması durumunda ilgililer hakkında gerekli işlem yapılır.(...)" hükmü; son olarak. "Sınavlar başlıklı 28. maddesinde de; "(1) (Değişik fıkra: 19/10/2017 - 30215 s. R.G.

Yön./10. md.) Teorik derslerin sınavı, Bakanlıkça belirlenecek esaslara göre merkezi sistemle veya elektronik sınav şeklinde yapılır. Teorik derslerin tamamı için bir sınav yapılarak kursiyerin başarısı, 100 tam puan üzerinden tek notla değerlendirilir. Sınavda 70 ve üzeri puan alan kursiyerler başarılı sayılır.

(2) (Değişik fıkra: 19/10/2017- 30215 s. R.G. Yön./10. Md.) Teorik derslerin sınav sonuçları açıklandıktan en az bir hafta sonra, il/ilçe milli eğitim müdürlüklerince belirlenen tarihlerde, direksiyon eğitimini tamamlayan kursiyerlerden sınava girmesi uygun görülerek kurs tarafından Özel MTSK Modülü üzerinden onay verilenlerin direksiyon eğitimi dersi sınavları akan trafikte uygulamalı olarak yapılır. Direksiyon eğitimi dersi sınavları EK-3 veya EK-4’te yer alan Direksiyon Eğitimi Dersi Sınav Değerlendirme Formlarına göre değerlendirilir. Sınavlarda başarı gösterenlere EK-6’da yer alan Motorlu Taşıt Sürücü Kursu Sertifikası verilir." yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin ikincil düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de; idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.

Doktrinde yer alan görüş; Türk hukukunda yürütme ve idarenin özerk düzenleme yetkisinin bulunmadığı, bunun türevsel ve bağımlı olduğu, ancak kanundan veya kanunlar bütününden güç alabileceği, hiçbir halde asli (ilkel) ve koşulsuz sayılamayacağı yolundadır.(Lütfi Duran, İdare Alanının Düzenlenmesinde Teşrii ve Tanzimi Tasarrufların Sınırları, İÜHFM, cilt XXX, sayı 3-4, s.466 vd.; Turan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, s.80-86; Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, s.377-378; Tahsin Bekir Balta, İdare Hukukuna Giriş I, s.79-82; Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s.178-179;Turgut Tan, Ekonomik Kamu Hukuku, s.42)

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.

Yine, Lütfi Duran tarafından, yürütme organ ve makamlarının düzenleyici işlemleri yapmaya girişirken Anayasada veya kanunlarda bir dayanak ya da tutamak aramak ve bulmak zorunda oldukları, yasama organının Anayasada öngörülmüş olsun olmasın, bir konuyu kanunla düzenleyebilmesi gibi herhangi bir konuyu serbestçe ve dilediği gibi düzenleyebilme anlamında özerk düzenleme yetkilerinin bulunmadığı, bir düzenlemenin üst kurallara "uygun olarak" yapılmasının "aykırı olmayarak" gerçekleştirilmesine oranla daha sıkı bağımlılığı gerektirdiği,

yürütme görevi "kanunlar çerçevesinde" yerine getirilirken yapılan düzenlemenin üst kurallarla bağdaşmasının yeterli sayılacağı, yani söz konusu yetkinin daha serbestçe kullanılabileceği, bu itibarla "kanunlara uygun olarak kullanılabilecek" olan yürütme yetkisinin özerk düzenleme gücünü içermediği, bu itibarla TBMM Anayasa çerçevesi içerisinde her konuyu dilediği gibi Kanunla düzenleyebildiği halde yürütmenin düzenleyici veya birel işlemlerinde kanunlara aykırı hukuki durumlar ihdas edemeyeceği, ancak Kanundan kalkarak, onu açıklayıp tamamlayıcı düzenlemeler yapılabileceği ifade edilmiştir.

(Lütfi Duran, Düzenleme Yetkisi Özerk Sayılabilir mi. İHİD, sayı:1-3, s. 33-42)

Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.

Tebliğ, genelge ve yönerge, kılavuz gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.

Uyuşmazlıkta, geçici koruma statüsünde bulunan yabancı uyruklu kursiyerlerin yalnızca kimlik belgelerinde belirtilen ikamet ilinde motorlu taşıt sürücüleri kursu sınavlarına girebilecekleri kuralı gereği, davacı motorlu taşıt sürücüleri kursunun yetkilisi tarafından, yabancı uyruklu kursiyerlerinin sınava alınmadıkları, teorik sınava giremeyen kursiyerlerin kurs ücretlerinin dava konusu düzenleme nedeniyle iade edildiği ileri sürülerek; 2023 Yılı Milli Eğitim Bakanlığı Motorlu Taşıt Sürücü Kursiyerleri e Sınavı Başvuru ve Uygulama Kılavuzu 7. maddesi (d) fıkrasında geçen; “Geçici koruma statüsünde bulunan yabancı uyruklu kursiyerler yalnızca kimlik belgelerinde belirtilen ikamet ilinde sınava girebilirler.” cümlesinin iptali istenilmektedir.

Dava konusu edilen Kılavuzun dayanağı 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nun "Sürücü kursları" başlıklı 123. maddesinde, sürücü kurslarının sürücü belgesi cinslerine göre sınıflandırılması, hangi sınıf kursun kimler tarafından açılabileceği, öğretim ve eğitim konuları ile metodu, kurs süreleri, kurslar için eğitim ve öğretimde kullanılacak bina, araç, gereç ve teçhizatın nitelik ve niceliği, teminat miktarları, sertifika sınavlarının esas ve usulleri, sertifika aranmayacak sürücü belgesi sınıfları ve bunların sınavlarının İçişleri Bakanlığının uygun görüşü üzerine yönetmelikle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.

Dolayısıyla; 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu'nda açıkça Yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça sertifika sınavlarının usul ve easlarına ilişkin Yönetmelikte yer alan kuralları aşar şekilde dava konusu 2023 Yılı Milli Eğitim Bakanlığı Motorlu Taşıt Sürücü Kursiyerleri e-Sınavı Başvuru ve Uygulama Kılavuzu'nda düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Kılavuz hükmünün üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.