Danıştay 8. Daire E.2024/2367 K.2025/6609

Dava konusu istem: Davacı Mudanya Belediyesi Başkanlığı tarafından, ekli krokide (...-...-... no'lu paftalarda) gösterilen işaretlenmiş alanlar haricindeki halk plajları ve kıyı alanlarında zabıta hizmeti, cankurtaran hizmeti, mantar serme, kıyı temizliği ve bakım/onarım işlerinin Mudanya Belediye Başkanlığı'na bırakılmasına ve karara konu kıyı alanlarındaki işletmelerde, büfede, sosyal tesisler bünyesinde veya herhangi bir şekilde alkol satışı, ikramı, servisi yapılmamasına ve sahillerde kamu menfaatine olan projelerle alakalı Mudanya Belediyesi'nce Büyükşehir Belediyesi'ne onaylattırılmak kaydıyla gerekli izinlerin verilmesine ilişkin Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ...tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen tarih... ve E:..., K:...sayılı kararda. 01/03/2022 tarihine kadar karar ekindeki krokide gösterilen işaretlenmiş alanlar haricindeki halk plajları ve kıyı alanlarında; zabıta hizmeti, cankurtaran hizmeti, mantar serme, kıyı temizliği ve bakım/onarım işlerinin Mudanya Belediye Başkanlığı'na bırakılmasına ilişkin kısmı yönünden;

halk plajları ve kıyı alanları gibi devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan yerlerde hangi belediyenin yetkili olduğu hususunda mevzuatta herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği görülmekle birlikte, büyükşehir belediyesinin, eşgüdümü sağlamak maksadıyla önceden kanunla sınırları çizilmek suretiyle büyükşehir belediyelerine verdiği bir denetim yetkisi bulunduğu, yetki paylaşımı konusunda ihtilaf çıkması durumunda büyükşehir belediye meclisinin yönlendirici ve düzenleyici kararlar almaya yetkili olduğu,

bu kapsamda değerlendirildiğinde halk plajları ve kıyı alanları gibi devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan yerlerde, daha nitelikli belediyecilik gerektirdiğinden yetkili idarenin büyükşehir belediyesi olduğunun kabulü gerektirdiği, 18/05/2021 tarihli ara kararı ile; ''davacı Mudanya Belediyesi tarafından halk plajları ve kıyı alanlarında, zabıta hizmeti, cankurtaran hizmeti, mantar serme, kıyı temizliği ve bakım/onarım işlerinin Mudanya Belediyesi'ne bırakılması yönünde herhangi bir talep olup olmadığının, davacı idare ile imzalanmış herhangi bir protokolün bulunup bulunmadığı hususunun açıklanmasının istenildiği,

aksi halde dava dosyasındaki bilgi ve belgelere göre karar verileceğinin'' hatırlatıldığı, ancak davalı idare tarafından bu konuda dava dosyasına herhangi bir bilgi ve belgenin sunulmadığı, davalı idarenin ilçe belediyesi üzerinde tanımlanan yetkisinin idari vesayet olarak nitelendirilemeyeceği ve aralarında altlık-üstlük ilişkisinin söz konusu olmadığı, bu devrin ancak ilçe belediyesinin talebi ile mümkün olabileceği, bunun da bir protokol kapsamında ''protokol yapılması ve protokol yapma yetkisinin Büyükşehir Belediye Başkanına verilmesi yönünde'' karar alınması ile mümkün olduğu, asıl olanın kamu hizmetinin yürütülmesi olduğu,

ilçe belediyesinin sahip olduğu bütçe, fiziki koşullar ve imkanlar göz önünde bulundurulmaksızın ve ayrıca, ilçe belediyesinin bu konuda talebi de bulunmaksızın can kurtaran, zabıta ve mantar serme hizmeti gibi doğrudan halk sağlığı ve güvenliğini ilgilendiren hususlarda belediyeler arası koordine sağlanmaksızın sorumluluğun devredilmesine ilişkin olarak tesis edilen Büyükşehir Belediye Meclis Kararının bu kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı.

Büyükşehir Belediyesine ve bağlı Belediye şirketlerine ait işletmeler yazılı madde hükümleri dışında kalmak şartıyla, karara konu olan kıyı alanlarındaki işletmelerde, büfede, sosyal tesisler bünyesinde veya herhangi bir şekilde alkol satışı, ikramı, servisi yapılmamasına ve sahillerde kamu menfaatine olan projelerle alakalı Büyükşehir Belediyesi'ne onaylattırılmak kaydıyla gerekli izinlerin verilmesine ilişkin kısmı yönünden;

sahillerde kamu menfaatini ilgilendiren projelerde ve büyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlere ruhsat vermek ve denetlemek yetkisine haiz olan genel yetkili idarenin Büyükşehir Beledisi olduğu anlaşılmakta olup bu hususta gerekli izinlerin alınmasında onay şartının aranmasına ilişkin olarak tesis edilen Büyükşehir Belediye Meclis Kararının bu kısmında hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin kımen iptaline, davanın kısmen reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Mahkeme kararının 'davanın reddi' kısmına yönelik istinaf istemi incelendiğinde, Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ... tarih ve ... karar sayılı kararının, ekli krokide (...-...-... no'lu paftalarda) gösterilen işaretlenmiş alanlar haricindeki kıyı alanlarında bulunan işletmelerde, büfede, sosyal tesisler bünyesinde veya herhangi bir şekilde alkol satışı, ikramı,

servisi yapılmamasına ve sahillerde kamu menfaatine olan projelerle alakalı Mudanya Belediyesi'nce Büyükşehir Belediyesi'ne onaylattırılmak kaydıyla gerekli izinlerin verilmesine ilişkin kısmına yönelik mahkeme kararı usul ve hukuka uygun olup kaldırılmasını gerektiren bir neden bulunmadığı anlaşıldığından, bu kısım yönünden istinaf başvurusunun reddine.

Mahkeme kararının 'dava konusu işlemin iptaline' yönelik istinaf istemi incelendiğinde, kıyı alanları ve sahillerde belediye hizmetlerinin ilçe belediyesince mi, büyükşehir belediyesince mi verileceği konusunda mevzuatta açık bir düzenlemeye yer verilmediği, mevzuat hükmü ile de, belediyeler arasında hizmetlerin yürütülmesinde ihtilaf bulunması halinde ihtilafın büyükşehir belediye meclisinin yönlendirici ve düzenleyici işlemi ile çözüleceğinin belirtildiği,

Kanunda verilen açık yetkiye dayanılarak büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyesi arasında halk plajları ve kıyı alanlarında hizmetin yürütülmesi ilgili ihtilafın, işlerin Mudanya Belediye Başkanlığına verilmesi suretiyle çözülmesine dair dava konusu Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ...tarih ve ... sayılı kararında hukuka aykırılık, aksi yönde mahkeme kararında hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle bu kısım yönünden Mahkeme kararının kaldırılmasına ve davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, yetki paylaşımı konusunda ihtilaf olmadığı, kendilerinin de bu hizmeti yapmak gibi bir taleplerinin olmadığı, bu sebeple Kanun'un 27. maddesine gidilemeyeceği, şartlı yetki devri yapılmasının mevzuata uygun olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı Mudanya Belediyesi Başkanlığı tarafından; ekli krokide (...-...-... no'lu paftalarda) gösterilen işaretlenmiş alanlar haricindeki halk plajları ve kıyı alanlarında zabıta hizmeti, cankurtaran hizmeti, mantar serme, kıyı temizliği ve bakım/onarım işlerinin Mudanya Belediye Başkanlığı'na bırakılmasına ve karara konu kıyı alanlarındaki işletmelerde, büfede, sosyal tesisler bünyesinde veya herhangi bir şekilde alkol satışı, ikramı, servisi yapılmamasına ve sahillerde kamu menfaatine olan projelerle alakalı Mudanya Belediyesi'nce Büyükşehir Belediyesi'ne onaylattırılmak kaydıyla gerekli izinlerin verilmesine ilişkin Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ...tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin (a) bendinde, iptal davaları idari işlemler hakkında yetki, sebep, şekil, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlandıktan sonra ilk inceleme konularının düzenlendiği 14. maddenin 3/c bendinde de, dilekçenin ehliyet yönünden inceleneceği, 15. maddenin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi halinde davanın reddedileceği hükme bağlanmıştır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir belediye meclisi" başlıklı 12. maddesinde; "Büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediyesinin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden oluşur. Büyükşehir belediye başkanı büyükşehir belediye meclisinin başkanı olup, büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanları, büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesidir. Büyükşehir ilçe belediye meclisleri ile bunların çalışma usul ve esaslarına ilişkin diğer hususlarda Belediye Kanunu hükümleri uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Meclis toplantısı" başlığını taşıyan 20. maddesinde ise; meclis görüşmelerinin görevlilerce tutanağa geçirileceği; başkan ve katip üyeler tarafından imzalanacağı, hükmü yer almıştır. Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliğinin 16. maddesinde de aynı yönde hükme yer verilmiştir.

2972 sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları Ve ihtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun'un "Büyükşehir belediye meclisine katılacak üye sayısı" başlıklı 6. maddesinde; "Büyükşehir belediye meclisleri belediye hudutları içinde kalan ilçe seçim çevreleri için tespit edilen belediye meclisleri üye sayısının her ilçe için beşte biri alınmak suretiyle bulunacak toplam sayı kadar üyeden teşekkül eder. Bu hesaplamada artık sayılar nazara alınmaz. Yedek üyelikler de aynı usulle hesaplanır." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

İptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" doktrin ve içtihatlarda; dava konusu işlemle davacı arasında kurulan makul, meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır.

Menfaat ilişkisi koşulunun varlığı davanın esasının incelenebilmesi için aranan ön şartlardan biri olup sınırları hukuki duruma göre değişmekte ve davanın durumuna göre taraf ilişkisinin kurulması idari yargı yerince belirlenmektedir.

Kamu gücü kullanılarak tesis edilmekle birlikte tek bir kişi veya hiyerarşik düzende yer alan birden fazla kişi tarafından tesis edilen işlemler ile birden fazla kişinin ortak iradelerinin birleşmesiyle oluşabilen işlemler (kollektif işlemler) bakımından yargı yerince aranan subjektif ehliyet koşulu hukuki yönden farklı değerlendirilmektedir.

Zira yetkili kişi veya kişilerce tesis edilen idari işlemlere karşı işlemin tesisine katılma imkanı bulunmayan ancak bu işlemden hak ve menfaatleri ihlal edilen kişiler tarafından dava açılabilmesi mümkün ise de, işlemin tesisine katılma yetki ve görevi bulunan kişilerin ortak iradesi ile belirlenen kollektif işlemlere karşı bu kişilerin dava açabilmeleri için karara muhalif kalmaları koşulu aranmaktadır.

Nitekim Kanunla belediye meclislerine verilen görevlerle ilgili konularda belde halkının hak ve menfaatlerini korumakla görevli olan belediye meclisi üyelerinin meclis tarafından karara bağlanan bir konuda toplantıya katılarak karşı oy kullanmaları halinde bu karara karşı dava açma ehliyetinin (sübjektif ehliyet) varolduğu Danıştay içtihatlarıyla da benimsenmiştir.

Yukarıda yer alan ilgili mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanlarının büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesi olarak toplantıya katılacakları ve büyükşehir belediye meclisinin belediye hudutları içinde kalan ilçe seçim çevreleri için tespit edilen belediye meclisleri üye sayısının her ilçe için beşte biri alınmak suretiyle bulunacak toplam sayı kadar üyeden oluştuğu hüküm altına alınmıştır.

Bu bağlamda, Bursa Büyükşehir Belediye Meclisi'nin 20/05/2020 tarihli toplantısında, gündemin 3/22. maddesinde yer alan Hukuk Komisyonu Raporu üzerine, söz konusu raporun oylanarak oybirliğiyle kabul edildiği, büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesi olarak toplantıya katılan davacı ilçe belediye başkanı ve belediye meclis üyelerince kararda muhalefet şerhi bulunmadığı, muhalif kalınmayan dava konusu karar bakımından davacı belediyenin yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca dava açma ehliyeti bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.