Danıştay 8. Daire E.2025/2797 K.2025/9679

2- (DAVALI) ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU

... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin... tarih ve E:..., K... sayılı kararının, taraflarca aleyhlerine olan hususlarda temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Davacı idare tarafından, ulaşım hizmeti ücretlerinin düzenlenmesi ve ücret tarifesi belirlenmesine ilişkin ... tarih ve...sayılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi kararının mevcut ulaşım ücretlerinde farklı kalemlerde (Marmaray'a ilişkin kısmında) %25 ile %40 arasında değişen oranlarda artış yapılmasına yönelik kısmı ve Marmaray için "aktarma alır" ve "Marmaray hatlarına aktarma yapılması durumunda iade işleminin yapılmayacağı" yolundaki düzenlemeleri içeren kısımlarının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...

İdare Mahkemesince verilen... tarih ve E:......, K:... sayılı kararda; her ne kadar 5216 sayılı Kanun kapsamında ve Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği gereğince İstanbul Büyükşehir Belediyesi sınırları dahilinde toplu ulaşım araçlarında uygulanacak ücret tarifelerini belirleme yetkisi Ulaşım Koordinasyon Merkezi'ne tanınmış ise de, idari işlemlerin hukuken kabul edilebilir ve gerçek bir sebebe dayanması gerektiğinin yerleşik yargısal içtihatlarla kabul edilmiş bulunduğu,

dava konusu karardan önceki UKOME'nin... tarih ve ... sayılı ve... tarih ve... sayılı kararında da Marmaray'a ilişkin ücret tarifesinin ve "aktarma almayacağı, aktarma verileceğinin" düzenlenmesine karşın,

dava konusu ...tarih ve... sayılı UKOME kararında ve dayanağı Toplu Ulaşım Hizmetler Müdürlüğü'nün... tarih ve ... sayılı yazısı ile ekli raporunda Marmaray'a ilişkin "aktarma alır" şeklinde ve "Marmaray hatlarına aktarma yapılması durumunda iade işleminin yapılmayacağı" hususlarında getirilen ve davacı şirkete ağır külfet getiren yeni düzenlemenin hangi sebeple yapıldığının somut tespitlere de yer verilmek suretiyle açıkça ortaya konulmadığı,

İstanbul Büyükşehir Belediyesinin yetkisi dahilindeki ulaşım ağı sistemi içerisinde en az Marmaray kadar yolcu taşıma kapasitesi olan Metrobüs sistemi için daha önceki UKOME kararında yer alan "aktarma almaz-aktarma verir" uygulamasının devam ettirildiği, bunun da benzer koşullara sahip olan iki farklı hizmet sağlayıcısı bakımından maliyet-fayda eşitliğinin bozulmasına sebep olduğu, diğer taraftan idarece bu farklılığın sebebinin de ortaya konulmadığı,

dolayısıyla davalı idarenin tarife konusundaki takdir yetkisini maliyet-fayda eşitliği ile kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olarak kullandığı görüldüğünden, dava konusu işlemin sebep unsuru yönünden hukuka uygun olmadığı sonucuna varılmakla, dava konusu işlemin, Marmaray'a ilişkin "aktarma alır" "Marmaray hatlarına aktarma yapılması durumunda iade işlemi yapılmaz" şeklinde düzenlemeleri içeren kısımlarında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle,

dava konusu işlemin Marmaray'a ilişkin "aktarma alır" "Marmaray hatlarına aktarma yapılması durumunda iade işlemi yapılmaz" şeklinde düzenlemeleri içeren kısımlarının iptaline, dava konusu UKOME kararının ulaşım ücretlerinin (Marmaray'a ilişkin kısmının) artırılmasına ilişkin kısımları yönünden davanın reddine, karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K...sayılı kararı ile ... İdare Mahkemesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının iptale ilişkin kısmının kaldırılmasına, davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kararın Danıştay 8. Dairesinin 07/11/2024 tarih ve E:2022/3480, K:2024/5708 sayılı kararı ile bozulması üzerine bozma kararına uyularak, ... Bölge İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile, istinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davacı idare TCDD İşletmeleri Genel Müdürlüğü tarafından; dava konusu UKOME kararına dair düzenlenen toplantının Yönetmelikte aranan usullere uyulmaksızın teşekkül ettirildiği, dava konusu kararın Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve 6461 sayılı Demiryolu Ulaştırmasının Serbestleştirilmesi Hakkında Kanuna aykırı olduğu, bağlı ortaklık oldukları TCDD Taşımacılık A.Ş.'nin ve kendilerinin tabi oldukları mevzuat gereği kendi fiyatlarını belirleme serbestisi ilkesine aykırı olduğu,

Marmaray'ın taşıma hattının Kocaeli/Çayırova hattına kadar ilerlediği ve İstanbul Büyükşehir Belediye sınırları dışına çıktığı bu nedenle başka ile taşan söz konusu Marmaray taşımacılığına ilişkin UKOME tarafından fiyat düzenlemesi yapılmasının usule aykırı olduğundan bahisle davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

Davalı idare İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından; Mahkeme kararı ile yerindelik denetimi yapıldığı, vatandaşlardan gelen yoğun talep ve şikayet dilekçeleri üzerine vatandaşlar açısından fayda sağlayan, kamu yararı amaçlı tesis edilerek yapılan düzenleme uyarınca ulaşım ücretlerine getirilen zamdan davacı idare dahil diğer ulaşım otoritelerinin de faydalanacağı, Marmaray hatlarının Metrobüs hatları ile kıyaslanmasının doğru olmadığından bahisle dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMALARI

Taraflarca savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davacı idare tarafından, ulaşım hizmeti ücretlerinin düzenlenmesi ve ücret tarifesi belirlenmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Koordinasyon Merkezi kararının mevcut ulaşım ücretlerinde farklı kalemlerde (Marmaray'a ilişkin kısmında) %25 ile %40 arasında değişen oranlarda artış yapılmasına yönelik kısmı ve Marmaray için "aktarma alır" ve "Marmaray hatlarına aktarma yapılması durumunda iade işleminin yapılmayacağı" yolundaki düzenlemeleri içeren kısımlarının iptali istenilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun "Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesi'nin birinci fıkrasının (f) bendinde, büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek;

kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sayılmış, "Ulaşım hizmetleri" başlıklı 9. maddesinde "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerindeki her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile, Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı Ulaşım Koordinasyon Merkezi kurulur.

İlçe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım Koordinasyon Merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.

Bu kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır..." hükümlerine yer verilmiştir.

15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde; “(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir.

Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla,…ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek;

otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek, gerçek ve tüzel kişiler ile resmi ve özel kurum ve kuruluşlara ait otopark olmaya müsait boş alan, arazi ve arsaları geçici otopark yeri olarak ilan etmek ve bunların sahiplerine veya üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar ile karayolu üzerindeki diğer park yerlerinde (Değişik ibare:RG-25/4/2014-28982) engelliler için işaretlerle belirlenmiş bölümler ayrılmasını sağlamakla, d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere,

trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,…görevli ve yetkilidir.” kuralı, “Ulaşım Koordinasyon Birimi” kenar başlıklı 21. maddesinde;

“(1) UKOME'nin sekreterya hizmetleri, büyükşehir belediye başkanlığı bünyesinde bu amaçla oluşturulacak ulaşım koordinasyon birimi tarafından yürütülür.”;kuralı, “Görevleri" kenar başlıklı 22. maddesinde ise, “(1) Ulaşım koordinasyon birimi; a) Başkanın emir ve talimatları doğrultusunda gündemi hazırlar ve üyelere duyurur. b) Görüşme tutanaklarını düzenler. c) Alınan kararları yazar, üyelerin imzalarını tamamlatır ve ilgili mercilere gönderir. ç) UKOME toplantılarına üye gönderen kurum ve kuruluşlarla irtibatı sağlar. d) Büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde nazım plana uygun arazi kullanım ve ulaşım planlama

çalışmaları doğrultusunda büyükşehir ulaşım planının yapılması için gereken ön çalışmaları yaparak kurula sunar.” kurallarına yer verilmiştir.

6461 sayılı Demiryolu Ulaştırmasını Serbestleştirmesi Hakkındaki Kanun'un kamu hizmeti yükümlülüğü başlıklı 8. maddesi. 1)Kamu hizmeti yükümlülükleri, Bakanlık ile demiryolu tren işletmecileri arasında yapılan bir sözleşmeye dayanılarak yerine getirilir. Bu sözleşmelerde; sözleşmenin süresi, taşımacılık yapılacak hat boyu, yapılacak tren sefer sayıları, uygulanacak yolcu taşımacılığı bilet ücretleri ve ödeme usulleri açıkça belirtilir.

Sözleşmelere ilişkin diğer usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir. (2)Kamu hizmeti yükümlülükleri için ihtiyaç duyulan ödenek Bakanlık bütçesine konulur. (3)Kamu hizmeti yükümlülüğü kapsamında desteklenecek demiryolu yolcu taşıma hatları ile kamu hizmeti yükümlüsü tren işletmecisinin belirlenmesine ilişkin usul ve esaslar Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir." hükmünü içermektedir.

233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Teşebbüslerin uygulayacakları fiyatlar ve görev zararı uygulaması başlıklı 35. maddesinde; (Değişik: 3/4/2013 - 6456/57 md.) 1) Teşebbüs, müessese ve bağlı ortaklıklar, işletmelerinde (…)12 mal ve hizmet fiyatlarını tespitte serbesttirler." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının dava konusu UKOME kararının mevcut ulaşım ücretlerinin (Marmaray'a ilişkin kısmında) %25-%40 arasında artış yapılmasına ilişkin kısmı yönünden incelenmesinde: Bakılan uyuşmazlıkta, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; sermayesinin tamamına davacı TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünün sahip olduğu TCDD Taşımacılık A.Ş.'nin Marmaray'ı işletmekte olduğu, kamu hizmeti yükümlülüğü bulunan söz konusu kuruluşun mal ve hizmet fiyatlarını tespitte serbest olduğu anlaşılmaktadır.

Öte yandan; büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde toplu taşıma araçları ile servis ve taksi sayılarının, bu araçların güzergahları ile bunların çalışma şekil şartlarının belirlenmesi konusunda karar verme yetkisinin Ulaşım Koordinasyon Merkezine ait olduğu,

15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinin "ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek" şeklindeki düzenlemenin "bilet ücret ve tarifleri" kısmının Danıştay 8. Dairesinin 23/06/2025 tarih ve E:2023/5615, K:2025/6030 sayılı kararı ile iptaline karar verildiği,

söz konusu karar üzerine İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin ...tarih ve ... sayılı kararı ile toplu ulaşım ücret tarifesi düzenlendiği ve bu düzenlemede Marmaray'a ilişkin ücret düzenlemesi yapılmadığı anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, davacı idarenin bağlı ortaklığı olan TCDD Taşımacılık A.Ş.'nin Marmaray'a ilişkin bilet ücret ve tarifeleri hususunda Bakanlık ile yapılacak sözleşme ile belirleme serbestisi olduğu ve Marmaray'a ilişkin bilet ücret ve tarifelerini belirleme hususunda yetkili olmayan UKOME tarafından bilet ücretlerinde artış yapılamacağı hususu dikkate alındığında, dava konusu işlemin bu kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı anlaşılmakta olup, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına dair istinaf isteminin reddi yolunda verilen Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının dava konusu UKOME kararının Marmaray için "aktarma alır" ve "Marmaray hatlarına aktarma yapılması durumunda iade yapılmayacağı"na dair kısmı yönünden ise:

Dava konusu işlemin Marmaray'a ilişkin aktarma alır, Marmaray hatlarına aktarma yapılması durumunda iade işlemi yapılması durumunda iade işlemi yapılmaz şeklinde düzenlemeleri içeren kısımlarında, kamu hizmeti yükümlülüğü bulunan söz konusu idarenin mal ve hizmet fiyatlarını tespitte serbest olduğu ve UKOME'nin bilet ücret ve tarife belirleme hususundaki yetkisinin Mahkeme kararı ile ortadan kalktığı gerekçesi ile dava konusu işlemin bu kısmının iptaline dair İdare Mahkemesi kararının istinaf istemi yönünden reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuku isabetsizlik görülmemiştir.