Danıştay Danıştay 15. Daire Başkanlığı E.2014/7244 K.2016/241

2- Sağlık Bakanlığı Vekilleri :

Davanın Özeti : 'nca 12.04.2014 tarih ve 28970 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 4.maddesinin 1.fıkrasının (a) bendinin iptali istenilmektedir.

'nun Savunmasının Özeti :Usul yönünden, dava konusu Yönetmeliğin, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 40.maddesi ve 6197 sayılı Kanuna dayanılarak, Kurum tarafından hazırlanıp yürürlüğe konulduğu, uygulanmasına ilişkin iş ve işlemlerin Kurum tarafından yürütüldüğü, bu davada Sağlık Bakanlığının davalı mevkiinden çıkarılarak,

davanın münhasıran düzenlemeyi yapan Kurum husumeti ile görülmesi gerektiği, esas yönünden, 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun'un 5.maddesinde serbest eczanelerin eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde Yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılacağının belirtildiği, 20.maddesinde eczanelerin taşıması gereken vasıf ve şartların Bakanlık tarafından tayin ve tespit olunacağının hükme bağlandığı, bu hükme dayanarak,

eczane olacak yerin fiziki özellikleri, halka, eczanelerden nitelikli eczacılık hizmeti verilmesinin temin edilmesi, kamu yararı ve halk sağlığı gözetilerek Yönetmelikte ayrıntılı olarak düzenlendiği, eczaneye ruhsat vermeden önce mer'i mevzuat ile istenilen kriterler uygun olup olmadığının incelenip, uygun olması durumunda ruhsat verilebileceği, Yönetmeliğin, "eczane açılması için gerekli belgeler" başlıklı 10.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde "yapı ruhsatı veya yapı kullanım izin belgesinin onaylı sureti"nin, eczane açılması için il sağlık müdürlüğüne verilmesi gereken belgeler arasında sayıldığı,

20.maddesinin 2.fıkrasında "eczane olarak kullanılacak binanın yapı kullanım izin belgesi veya yapı ruhsatının bulunması gerektiğinin hüküm altına alındığı, 3194 sayılı İmar Kanunu'nda belirtilen istisnalar dışında yerleşme yerlerindeki bütün özel ve resmi yapıların yapı ruhsatı veya yapı kullanım iznini haiz olması gerektiği, eczane olacak yapıların da imar mevzuatına tabi olacağı hususunda tereddüt bulunmadığı, Yönetmeliğin 20.maddesinin 4.fıkrasında, serbest eczanelerin halkın serbestçe girip çıkabildiği yerlerde açılacağı, eczanelerin bağımsız dükkanlarda açılıp faaliyet göstermesinin zorunlu olduğunun düzenlendiği,

iptali istenen ibarede de "bağımsız dükkan" ın "yapı ruhsatı veya yapı kullanım izin belgesinde dükkan veya işyeri olarak kaydedilmiş mekan" olarak tanımının yapıldığı, zira Kat Mülkiyeti Kanunu'nun 1.maddesinde "Tamamlanmış bir yapının kat, daire, iş bürosu, dükkan, mağaza, mahzen, depo gibi bölümlerinden ayrı ayrı ve başlı başına kullanılmaya elverişli olanları üzerinde, o gayrimenkulün maliki veya ortak malikleri tarafından, bu Kanun hükümlerine, göre bağımsız mülkiyet hakları kurulabilir." denildiği,

İmar Kanunu'nun 34.maddesinin 4.fıkrasında "Zemin katlarda, dükkan yapılmasına müsaade edilen yapılarda, yaya kaldırımı ile aynı seviyedeki ön bahçeleri yayaya açık bulundurulacak, yayaların can emniyetini tehlikeye düşürecek duvar ve manialar yapılamaz" hükmü ile dükkanların halkın serbestçe kullanımına uygun olmasına imkan verildiği, Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği'nin 26.maddesinde ise dükkan girişlerinin zemin katlarda ve yol cephesinde yapılması gerektiğinin ifade edildiği,

bu itibarla eczanelerin halkın serbestçe girip çıkabileceği yerlerde olması gerektiğinden dükkan dışında mesken ya da apartman katı gibi bağımsız bölümlerde açılmasına müsaade edilmesinin mümkün olmadığı, haksız ve mesnetsiz açılan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Sağlık Bakanlığı'nın Savunmasının Özeti: Dava konusu Yönetmeliğin hazırlanmasına dahli bulunmayan Bakanlığın davalı mevkiinden çıkarılarak, dava konusu Yönetmeliği çıkaran, özel bütçeli, kamu tüzel kişiliğini haiz ayrı bir kamu idaresi olan husumetiyle davanın görülmesine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

Düşüncesi : 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun'un 5.maddesinde serbest eczanelerin eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde Yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılacağının belirtildiği,

eczaneye ruhsat vermeden önce eczane açılacak yer açısından da mer'i mevzuat ile istenilen kriterlerin uygun olup olmadığının incelenip, uygun olması durumunda ruhsat verilebileceği, Yönetmeliğin, "eczane açılması için gerekli belgeler" başlıklı 10.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde "yapı ruhsatı veya yapı kullanım izin belgesinin onaylı sureti"nin, eczane açılması için il sağlık müdürlüğüne verilmesi gereken belgeler arasında sayıldığı, Kanunun 20.maddesinde eczanelerin taşıması gereken vasıf ve şartların Bakanlık tarafından tayin ve tespit olunacağının hükme bağlandığı, bu hükme dayanarak,

eczane olacak yerin fiziki özelliklerinin Yönetmelikte düzenlendiği, Yönetmeliğin 20.maddesinin 2.fıkrasında "eczane olarak kullanılacak binanın yapı kullanım izin belgesi veya yapı ruhsatının bulunması gerektiğinin hüküm altına alındığı, 3194 sayılı İmar Kanunu'nda belirtilen istisnalar dışında yerleşme yerlerindeki bütün özel ve resmi yapıların yapı ruhsatı veya yapı kullanım iznini haiz olması gerektiği, eczane olacak yapıların da imar mevzuatına tabi olacağı, iptali istenen hükümde de yapı kullanım izin belgesinde veya yapı ruhsatında işyeri veya dükkan olarak kaydın arandığı,

bunun da eczacılık mesleğinin icrasına uygun mekanlarda, giriş çıkışının hasta ve yakınların kolayca girip çıkabileceği yerlerde olması amacıyla düzenlendiği anlaşıldığından davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

Danıştay Savcısı : Düşüncesi : Eczacı olan davacının vekili tarafından, 'nca 12.04.2014 tarih ve 28970 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin iptali istenilmektedir.

02.11.2011 tarih ve 28103 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu" başlıklı 27 maddesinin 1. fıkrasında, "Bakanlık politika ve hedeflerine uygun olarak ilaçlar, ilaç üretiminde kullanılan etken ve yardımcı maddeler, ulusal ve uluslararası kontrole tabi maddeler, tıbbî cihazlar, vücut dışı tıbbî tanı cihazları, geleneksel bitkisel tıbbî ürünler, kozmetik ürünler, homeopatik tıbbî ürünler ve özel amaçlı diyet gıdalar hakkında düzenleme yapmakla görevli, Bakanlığa bağlı, özel bütçeli,

kamu tüzel kişiliğini haiz, Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu kurulmuştur." aynı maddenin Kurumun görev, yetki ve sorumluluklarının belirtildiği 2. fıkrasının (a) bendinde, "Görev alanına giren ürünlerin ruhsatlandırılması, üretimi, depolanması, satışı, ithalatı, ihracatı, piyasaya arzı, dağıtımı, hizmete sunulması,

toplatılması ve kullanımları ile ilgili kural ve standartları belirlemek, bu faaliyetleri yürütecek kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere izin vermek, ruhsatlandırmak, denetlemek ve gerektiğinde yaptırım uygulamak, laboratuvar analizlerini yapmak veya yaptırmak.", 40. maddesinde ise, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmüne yer verilmiştir.

6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanunun 17.05.2012 tarih ve 6308 sayılı Yasanın 2. maddesiyle değişik 5. maddesinin 1. fıkrasında, "Serbest eczaneler, eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılır.

Ruhsatname konusunda meydana gelecek sorunların çözüm yeri Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumudur." aynı Yasanın 20. maddesinin 1. fıkrasında, "Eczane binalarının kaç kısımdan mürekkep olacağı ve laboratuvarların vasıf ve şartları ve içerlerinde bulunması lazımgelen alet ve saire ve eczanenin dahili hizmetleri Sağlık ve Sosyal Yardım Vekaletince tayin ve tesbit olunur." hükmüne yer verilmiş, bu Kanuna 17.05.2012 tarihli 6308 sayılı Yasanın 9. maddesiyle eklenen Geçici 4. maddesinde bu Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmeliğin,

Kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde Sağlık Bakanlığınca hazırlanarak yürürlüğe konulacağı belirtilmiştir,

Anılan Yasa hükümlerine dayanılarak Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmelik hazırlanıp, 12.04.2014 tarih ve 28970 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuş, Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilen (a) bendinde "Bağımsız dükkân: Yapı ruhsatı veya yapı kullanım izni belgesinde dükkân veya işyeri olarak kaydedilmiş mekânı," olarak tanımlanmış, "Eczane olarak kullanılacak yerin özellikleri" başlıklı 20. maddesinin 2. fıkrasında, eczane olarak kullanılacak binanın yapı kullanım izin belgesi veya yapı ruhsatının bulunması gerektiği, aynı maddenin 4. fıkrasında ise,

serbest eczanelerin halkın serbestçe girip çıkabildiği yerlerde açılacağı, eczanelerin bağımsız dükkânlarda açılması ve faaliyet göstermesi, havaalanları, limanlar, otogarlar ve tren garlarında açılanların dışında cephesinin ve kapılarının belediyelere ait cadde ve sokak üzerinde bulunmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.

Yapı ruhsatı, mücavir alanlar içerisinde ruhsata tâbi olan herhangi bir yapının inşaatına başlanabilmesi için belediyelerce, mücavir alan sınırları dışında Valiliklerce (Çevre ve Şehircilik Müdürlükleri) verilen izindir. 3194 sayılı İmar Kanunu kapsamına giren bütün yapılar için (27. madde de belirtilen istisna hariç ) yapı ruhsatı alınması zorunludur. İzin almadan yapılan yapılar kaçak yapı statüsüne girer.

3194 sayılı Yasanın 30. maddesine göre yapı kullanma izin belgesi, yapı tamamlandıktan sonra belediye veya valiliklerce ana yapının bütün bağımsız bölümleri için verilen ve bağımsız bölümlerin amacına uygun kullanılabilir durumda ve projesine uygun inşa edildiğini gösteren belgedir.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun yürürlük tarihi olan 09.11.1985 tarihinden sonra inşa edilen yapılarda yapı ruhsatı alınması zorunlu olduğundan bu tarihten sonra eczane açmak isteyen eczacıların, anılan Yönetmelik hükümleri doğrultusunda belediye veya valiliklerden alınan yapı ruhsat belgesini il sağlık müdürlüğüne ibrazı zorunludur.

Anılan düzenlemelerden, Sağlık Bakanlığı'na bağlı özel bütçeli kamu kuruluşu olan Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu'nun ezcane olarak kullanılacak yerlerin fiziki özelliklerini belirleme konusunda düzenleme yapmaya yetkili olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Eczacılık, hastalıkların teşhis ve tedavisi ile hastalıklardan korunmada kullanılan tabii ve sentetik kaynaklı ilaç hammaddelerinden değişik farmasötik tipte ilaçların hazırlanması ve hastaya sunulması; ilacın analizlerinin yapılması, farmakolojik etkisinin devamlılığı, emniyeti, etkinliği ve maliyeti bakımından gözetimi; ilaçla ilgili standardizasyon ve kalite güvenliğinin sağlanması ve ilaç kullanımına bağlı sorunlar hakkında hastaların bilgilendirilmesi ve çıkan sorunların bildiriminin yapılmasına ilişkin faaliyetleri içeren sağlık hizmeti olmakla birlikte bu hizmetlerin verildiği eczaneler aynı zamanda ticari nitelikli işletmelerdir.

Bu durumda eczacılık mesleğinin sağlık alanında önemli bir kamu hizmetini yürütmesi ve aynı zamanda ticari bir faaliyet niteliğinde olduğu dikkate alındığında ülkemizde çarpık ve kaçak yapılaşma ile imar problemlerinin yoğun olması karşısında eczane olarak kullanılacak yerlerin fiziki özelliklerini belirleme konusunda düzenleme yapmaya yetkili olan davalı idarece, kamu yararı ve hizmet gereği eczanelerin hizmet şartlarının iyileştirilmesine yönelik olarak faaliyetlerini, kaçak yapılarda değil mevzuata uygun inşaa edilen binaların yapı ruhsatı veya yapı kullanım izninde dükkan veya işyeri olarak belirtilen mesleki bir faaliyetin icrasına uygun yerlerde sürdürülmesi amacıyla adı geçen Yönetmeliğin iptali istenilen kısmında yapılan düzenlemede mevzuat hükümlerine aykırılık görülmemiştir.

Belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce gereği görüşüldü;

Dava, eczacı olan davacı tarafından, 12.04.2014 tarihli Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmelik yürürlüğe girmeden dört ay önce eczane olarak kullanılmak üzere bir yer kiralandığı ancak yapı kullanma izin belgesinde bu dükkanın işyeri olarak görünmediği, mezkur Yönetmeliğin iptali istenen bendinde, bağımsız dükkanın, yapı ruhsatı veya yapı kullanım izin belgesinde dükkan veya işyeri olarak kaydedilmiş mekan olarak tanımlandığı, Yönetmeliğin yürürlüğe girmesi ile sadece yapı kullanma izin belgesinde dükkan veya işyeri olarak kaydedilmiş mekanların eczane olarak kullanılacağından söz konusu taşınmazı kullanamadığı,

ülkemizde yoğun yapılaşma ve imar problemi olduğu, işyeri ruhsatlı bina bulmanın zor olduğu, böyle yerlerde eczane açılamayacağı ve vatandaşa sağlık hizmeti götürülemeyeceği, işyeri ruhsatı bulunan yerlerde de kiraların artarak yüksek rantlar oluşacağı, 6197 sayılı Kanunda eczane açılacak yer için işyeri ve dükkan ruhsatlı olma zorunluluğu olmadığı halde yönetmelik hükmünde kanuna aykırı hüküm getirildiği ileri sürülerek, 'nca 12.04.2014 tarih ve 28970 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4.maddesinin 1.fıkrasının (a) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.

6197 sayılı Kanun'un 5.maddesinde serbest eczanelerin, eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılacağı, eczane açmak isteyenlerin belgelerinin tam olması halinde ruhsatname düzenleneceği; 20 maddesinde eczane binalarının sahip olması gereken vasıf ve şartlarının Sağlık Bakanlığı'nca tespit ve tayin olunacağı, geçici 4.maddesinde, Kanunun uygulanmasına ilişkin Yönetmeliğin, kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren altı ay içinde Sağlık Bakanlığı'nca hazırlanarak yürürlüğe konacağı düzenlenmiştir.

Dava konusu Yönetmelik, 6197 sayılı Kanun'un mezkur hükümlerine ve 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabileceklerine ilişkin 40.maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.

6197 sayılı Kanun'un 5.maddesinde serbest eczanelerin, eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahip ve mesul müdürlüğünde yönetmelikte belirlenen belgelerle il sağlık müdürlüğünce düzenlenmiş ve valilikçe onaylanmış bir ruhsatname ile açılacağı, eczane açmak isteyenlerin belgelerinin tam olması halinde ruhsatname düzenleneceği hüküm altına alınmış olup, Yönetmeliğin 10.maddesinde eczane açılması için gereken belgeler sayılmış, (c) bendinde "yapı ruhsatı veya yapı kullanım izin belgesinin onaylı sureti" de başvuruda istenilen belgeler arasında sayılmıştır.

"Eczane olarak kullanılacak yerin özellikleri" başlıklı 20.maddesinin 2.fıkrasında, eczane olarak kullanılacak binanın yapı kullanım izin belgesi veya yapı ruhsatının bulunması gerektiği, 4.fıkrasında, serbest eczanelerin halkın serbestçe girip çıkabildiği yerlerde açılacağı, eczanelerin bağımsız dükkanlarda açılması ve faaliyet göstermesi gerektiği, havaalanları, limanlar, otogarlar ve tren garlarında açılanların dışında cephesinin ve kapılarının belediyelere ait cadde ve sokak üzerinde bulunmasının zorunlu olduğu düzenlenmiştir.

Bağımsız dükkanın tanımı da 4.maddenin (a) bendinde "Yapı ruhsatı veya yapı kullanım izin belgesinde dükkan veya işyeri olarak kaydedilmiş mekan" olarak tanımlanmıştır.

Yapı Ruhsatı, 3194 Sayılı İmar Kanunu’nun 21. maddesi gereğince, yapımına başlanacak yapılar için belediye sınırları içinde belediyelerce, belediye sınırları dışında ise valiliklerce (İl Bayındırlık ve İskan Müdürlükleri) verilmesi zorunlu olan belge.

Yapı Kullanma İzin Belgesi ise 3194 Sayılı İmar Kanunu’nun 30. maddesi gereğince tamamen veya kısmen biten yapılar için belediye sınırları içinde belediyelerce, belediye sınırları dışında ise valiliklerce bina sahiplerine verilmesi zorunlu bir belge olup.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 21.maddesinde, bu kanun kapsamına giren bütün yapılar için 26.maddede belirtilen istisnalar dışında belediye veya valiliklerden yapı ruhsatı alınmasının zorunlu olduğu, 32.maddesinde yapı ruhsatı alınmadan yapıya başlanıldığının tespiti halinde yapının mühürleneceği ve inşaatın durdurulacağı, 31.maddesinde kullanım izni verilmeyen ve alınmayan yapılarda izin alınıncaya kadar elektrik, su, kanalizasyon hizmetlerinden ve tesislerinden faydalandırılmayacağı ifade edilmiştir.

Eczane olarak kullanılacak binanın da yapı ruhsatının veya yapı kullanım izin belgesinin olması gerektiği, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapıların, fen sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla hazırlanan 3194 sayılı İmar Kanunu gereği olup, eczaneler, bu Kanun kapsamında sayılan yerlerden olduğundan ve kanunda belirtilen istisnalar içinde olmadığından bu Kanun kapsamı dışında tutulması düşünülemez.

Kat Mülkiyeti Kanunu'nun 1.maddesinde, tamamlanmış bir yapının kat, daire, iş bürosu, dükkan, mağaza, mahzen, depo gibi bölümlerinden ayrı ayrı ve başlı başına kullanılmaya elverişli olanları üzerinde, o gayrimenkulün maliki veya ortak malikleri tarafından, bu Kanun hükümlerine, göre bağımsız mülkiyet hakları kurulabileceği hükmü düzenlenmiş, İmar Kanunu'nun 34.maddesinin 4.fıkrası ile "Zemin katlarda, dükkan yapılmasına müsaade edilen yapılarda, yaya kaldırımı ile aynı seviyedeki ön bahçeleri yayaya açık bulundurulacak,

yayaların can emniyetini tehlikeye düşürecek duvar ve manialar yapılamaz" hükmü ile dükkanların halkın serbestçe kullanımına uygun olması gerektiği , Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği'nin 26.maddesinde ise dükkan girişlerinin zemin katlarda ve yol cephesinde yapılması gerektiği, yönünde düzenleme yapılmıştır.

Eczanelerin halkın serbestçe girip çıkabileceği yerlerde olması gerektiği, bağımsız dükkanlarda açılması ve faaliyet göstermesi, kapılarının belediyelere ait cadde ve sokak üzerinde bulunması gerektiği hükmü mezkur mevzuat hükümlerine paralel düzenleme içerdiğinden ve eczane olarak kullanılacak yerlerin fiziki özelliklerini belirleme konusunda düzenleme yapmaya yetkili olan davalı idarece, kamu yararı ve hizmet gereği eczanelerin hizmet şartlarının iyileştirilmesine yönelik olarak faaliyetlerini, kaçak yapılarda değil mevzuata uygun inşaa edilen binaların yapı ruhsatı veya yapı kullanım izninde dükkan veya işyeri olarak belirtilen,

mesleki bir faaliyetin icrasına uygun yerlerde sürdürülmesi amacıyla adı geçen Yönetmeliğin iptali istenilen kısmında mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir.

Ayrıca Yönetmeliğin 20.maddesinin 2.fıkrasında, bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önce başvuru yapılmış veya ruhsatlandırılmış eczanelerde ve bunların devrinde, yapı kullanım izin belgesi veya yapı ruhsatının aranmayacağı hüküm altına alındığından davacının Yönetmelik yürürlüğe girdikten sonra mağduriyet yaşadığı iddiası yerinde görülmemiştir.