Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/1298 K.2021/492

2… Genel Müdürlüğü

VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Onuncu Dairesinin 27/03/2018 tarih ve E:2013/911, K:2018/1260 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 27/09/2008 tarih ve 27010 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vakıflar Yönetmeliği'nin 39. maddesinin 3. fıkrasının (ç) bendindeki "ile iştiraklerinin iş ve işlemleri ile gerektiğinde vakıflara ait diğer iştiraklerinin iş ve işlemleri" ibaresinin. 42. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendindeki "iştiraklerin" ibaresinin.

19/01/2013 tarih ve 28533 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vakıflar Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 9. maddesi ile değişik 122. maddesinin (d) bendindeki "tüm iştiraklerini mali tabloları üzerinden değerlendirmek, vakfın hissesinin %50’den fazla olanları ayrı bir Genel Müdürlük onayı ile incelemek" ibaresinin; aynı Yönetmeliğin 10. maddesi ile değişik 123. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendindeki "tüm iştiraklerini mali tabloları üzerinden değerlendirmek, .....ayrıca vakfın hissesinin %50’den fazla olanları ayrı bir Genel Müdürlük onayı ile incelemek,” ibaresinin.

127. maddesinin 1. fıkrasındaki "gerçek ve tüzel kişilerden bilgi ve belge istemek" ibaresinin. Vakıflar Genel Müdürlüğü Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının; … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı görev emirleri ile … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 27/03/2018 tarih ve E:2013/911, K:2018/1260 sayılı kararıyla;

Vakıflar Yönetmeliği'nin iptali istenilen hükümleri ile … tarih ve … sayılı işlem yönünden;

Hukukumuzda, gerçek veya tüzelkişilerin yeterli mal ve hakları belirli ve sürekli bir amaca özgülemeleriyle oluşan tüzel kişiliğe sahip mal toplulukları olarak tanımlanan vakıfların kuruluşu, tescil ve ilanı, mal ve haklarıyla ilgili hususlarla, vakıf senedi, vakfın örgütü, vakıfların denetimi ve vakıflarla ilgili diğer konuların 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 101-117. maddeleri arasında düzenlendiği;

Türk Medeni Kanunu'nun 106. maddesinde; vakfın adı, amacı, bu amaca özgülenen mal ve haklar, vakfın örgütlenme ve yönetim şekli ile yerleşim yerinin vakıf senedinde gösterileceğinin; 109. maddesinde, vakfın bir yönetim organının bulunmasının zorunlu olduğunun, vakfedenin, gerekli gördüğü başka organları da vakıf senedinde gösterebileceğinin; 111. maddesinde ise, vakıfların, vakıf senedindeki hükümleri yerine getirip getirmediklerinin, vakıf mallarını amaca uygun biçimde yönetip yönetmediklerinin ve vakıf gelirlerini amaca uygun olarak harcayıp harcamadıklarının Vakıflar Genel Müdürlüğünce ve üst kuruluşlarınca denetleneceğinin; vakıfların üst kuruluşlarınca denetiminin özel kanun hükümlerine tabi olduğunun kurala bağlandığı;

27/02/2008 tarih ve 26800 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve Vakıf Hukuku alanında özel yasa niteliğinde bulunan 5737 sayılı Vakıflar Kanunu'nun "İktisadî işletme ve şirket kurulması" başlıklı 26. maddesinde, vakıfların; amacını gerçekleştirmeye yardımcı olmak ve vakfa gelir temin etmek amacıyla, Genel Müdürlüğe bilgi vermek şartıyla iktisadî işletme ve şirket kurabileceği, kurulmuş şirketlere ortak olabileceği; şirketler dahil iktisadî işletmelerden elde edilen gelirlerin vakfın amacından başka bir amaca tahsis edilemeyeceği hükmüne yer verildiği;

Anılan Kanun'a dayanılarak çıkarılan, 27/09/2008 tarih ve 27010 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Vakıflar Yönetmeliği"nin yeni vakıfların kuruluşu, vakıfların yönetimi, faaliyetleri, denetimlerine ilişkin usul ve esaslar ile Vakıflar Meclisi, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı, Vakıf Uzmanlığı ve Uzman Yardımcılığı ile ilgili görev, yetki ve sorumlulukları düzenlediği;

Yönetmeliğin 39. maddesinin 3. fıkrası ile vakıfların, şube ve temsilciliklerinin amaca ve yasalara uygunluk denetimi ile iktisadi işletme ve iştiraklerinin faaliyet ve mevzuata uygunluk denetiminin Genel Müdürlükçe yapılacağı, Genel Müdürlük Rehberlik ve Teftiş Başkanlığınca vakıfların; vakfiye ve vakıf senedinde yazılı amaç doğrultusunda faaliyette bulunup bulunmadıklarının, yürürlükteki mevzuata uygun yönetilip yönetilmediklerinin, mallarını ve gelirlerini vakfiye, 1936 beyannamesi ve vakıf senedindeki şartlara uygun kullanıp kullanmadıklarının, vakıf iktisadi işletmeleri ile iştiraklerinin iş ve işlemleri ile gerektiğinde vakıflara ait diğer iştiraklerinin iş ve işlemlerinin denetleneceğinin öngörüldüğü;

5737 sayılı Kanun'un 33. maddesinde; vakıfların amaca ve yasalara uygunluk denetimi ile iktisadi işletmelerinin faaliyet ve mevzuata uygunluk denetiminin Genel Müdürlükçe yapılacağının kurala bağlandığı; 60. maddesinde, vakıf ve iktisadî işletmelerinin ve iştiraklerinin denetleme ve inceleme işlerini yürütmenin Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının görevleri arasında sayıldığı;

Kanun'un 33. maddesinde yer alan "iktisadi işletme" kavramının 26. maddede yer alan şirketleri ve ortak oldukları iştirakleri de kapsadığı; vakıfların iktisadi işletmeleri denetlenmekte iken, kurdukları ya da ortak oldukları şirketlerin denetim dışı bırakılmasının söz konusu olamayacağı; bu doğrultuda 60. maddede açıkça iktisadî işletmelerinin ve iştiraklerinin denetleme ve inceleme işlerine konu olacağının belirtildiği;

Kanun'un 33. ve 60. maddeleri ile etkin bir denetim yapılması amacı göz önüne alındığında, vakıfların iştiraklerinin denetimine olanak veren düzenlemede dayanağı Kanun'a ve hukuka aykırılık görülmediği;

Yönetmeliğin 42/1. maddesinde, vakıfların tüm iş ve işlemlerinin iç denetim kapsamında olduğunun belirtildiği; maddenin 2. fıkrasının (c) bendinde; iç denetim faaliyetinin, işletme ve iştiraklere sahip olan vakıflarda, bu işletme ve iştiraklerin sınai, iktisadi ve ticari esas ve gereklere uygun tarzda idare edilip edilmedikleri, rasyonel bir şekilde işletilip işletilmedikleri hususları dikkate alınarak, defter, kayıt ve belgeleri üzerinden ve gerektiğinde işlem yapılan üçüncü şahıslarla hesap mutabakatı sağlanarak yürütüleceğinin kurala bağlandığı;

Değişik 122. maddesinin (d) bendinde; vakıfların iktisadi işletmelerini denetlemenin, tüm iştiraklerini mali tabloları üzerinden değerlendirmenin, vakfın hissesinin %50’den fazla olanları ayrı bir Genel Müdürlük onayı ile incelemenin, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının görevleri arasında sayıldığı;

Değişik 123/1-b maddesinde de, Genel Müdürlüğün merkez ve taşra teşkilatı ile işletmelerin personeli hakkında her türlü teftiş, inceleme ve soruşturma yapmanın; Genel Müdürlüğün denetimine tabi vakıfların iktisadi işletmelerini denetlemenin, tüm iştiraklerini mali tabloları üzerinden değerlendirmenin, vakıfların yurt içi, yurt dışı şube ve kuruluşları ile personeli hakkında teftiş ve inceleme yapmanın ayrıca vakfın hissesinin %50’den fazla olanları ayrı bir Genel Müdürlük onayı ile incelemenin, müfettişlerin görev ve yetkileri arasında sayıldığı;

Yönetmeliğin 127. maddesinin 1. fıkrasında da, müfettişlerin görevlerini yaparken elektronik ortamdaki kayıtlar da dâhil olmak üzere gerekli gördükleri her türlü bilgileri, defter ve belgeleri, para ve para hükmündeki kıymetleri denetime tabi birimlerden istemek, görmek, bunların onaylı örneklerini, bir yolsuzluğun kanıtını oluşturanların asıllarını almak, kasa, depo ve ambarları incelemek ve saymak, bunları mühürlemek, inceleme ve sayma işlerinde yardım isteminde bulunmak, gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları, bankalar ile gerçek ve tüzel kişilerden bilgi ve belge istemek yetkisine sahip oldukları hükmüne yer verildiği;

Vakıfların, amaçlarına-mevzuatına uygun faaliyette bulunmalarını sağlamakla görevli denetim makamı olan Vakıflar Genel Müdürlüğünün, Kanun'da vakıflar için öngörülen iç denetimin usul ve esaslarını, kapsamını düzenlemekle yetkili olduğu;

Öte yandan, 5737 sayılı Kanun'un 60. maddesinde, vakıf ve iktisadî işletmelerinin ve iştiraklerinin denetleme ve inceleme işlerini yürütmenin Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının görevleri arasında sayıldığı; Kanun'un verdiği yetki çerçevesinde, vakıfların iktisadi işletmeleri ile doğrudan ve dolaylı olarak sahip olunan iştiraklerin denetleneceğine ilişkin Yönetmelik hükmünde ve müfettişlerin bu çerçevede teftiş ve inceleme yapabilmesine, teftiş ve inceleme yapmak için gerekli gördükleri her türlü bilgileri gerçek ve tüzel kişilerden istemelerine olanak sağlayan düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı;

Bu durumda, vakıfların etkin bir şekilde denetimini amaçlayan ve Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı eliyle vakıfların iştiraklerinin denetimine olanak veren dava konusu Yönetmelik hükümlerinde ve davacı şirketin görevlendirilen başmüfettişlerce denetlenmesi sonucunda Yönetmeliğin 127. maddesi gereği gerekli açıklama, bilgi ve belgelerin istenilmesine ilişkin 27/12/2012 tarih ve 31/115 sayılı işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı;

Vakıflar Genel Müdürlüğü Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının; … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı görev emirleri yönünden;

… tarih ve … sayılı işlemin … T.A.Ş. Personeli Sigorta Sandığı Vakfının bir Yönetim Kurulu üyesinin başvurusu üzerine, adı geçen vakıfların 2009-2010 yıllarına ilişkin iş ve işlemlerinin denetlenmesi için başmüfettiş görevlendirilmesine; … tarih ve … sayılı işlemin 2011 yılı işlemlerinin de teftişe dahil edilmesine, … tarih ve … sayılı işlemin teftiş için bir başmüfettiş daha görevlendirilmesine ilişkin olduğunun anlaşıldığı;

Bu haliyle dava konusu edilen görevlendirme yazılarının, davacı Şirketin hukuki durumunda bu aşamada herhangi bir değişiklik yaratmadığından, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlem niteliğinde olmadıkları, bu işlemler yönünden açılan davanın incelenmeksizin reddi gerektiği sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle,

Davanın … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı, … tarih ve … sayılı işlemlere yönelik kısmının incelenmeksizin reddine, … tarih ve … sayılı işlem ile Yönetmelik hükümleri yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, vakıf iştiraki niteliğindeki şirketin denetimlerinin Vakıflar Yönetmeliği kapsamında yapılamayacağı, sermaye şirketlerinin denetimi hususunun Ticaret Kanunu ile düzenlendiği ve şirketlerin dış denetim yetkisinin Gümrük ve Ticaret Bakanlığına, iç denetim yetkisinin ise Kamu Gözetimi ve Muhasebe Standartları Kurumuna ait olduğu; davalı idarenin şirketlerini denetleme yetkisinin bulunmadığı; şirketlerinin denetimine ilişkin işlemlerin de kamu gücü kullanılarak tesis edilen tek yanlı ve şirketleri üzerinde sonuç doğuran idari işlem niteliğinde olduğu belirtilerek, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davalı idareler tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 5737 sayılı Vakıflar Kanunu'nun "İktisadî işletme ve şirket kurulması" başlıklı 26. maddesinde, vakıfların; amacını gerçekleştirmeye yardımcı olmak ve vakfa gelir temin etmek amacıyla, Genel Müdürlüğe bilgi vermek şartıyla iktisadî işletme ve şirket kurabileceği, kurulmuş şirketlere ortak olabileceği; şirketler dahil iktisadî işletmelerden elde edilen gelirlerin vakfın amacından başka bir amaca tahsis edilemeyeceği düzenlemesine yer verilmiş; 33. maddesinde; vakıfların amaca ve yasalara uygunluk denetimi ile iktisadi işletmelerinin faaliyet ve mevzuata uygunluk denetiminin Genel Müdürlükçe yapılacağı belirtilerek; 60. maddesinde, vakıf ve iktisadî işletmelerinin ve iştiraklerinin denetleme ve inceleme işlerini yürütmek Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının görevleri arasında sayılmıştır.

Vakıflar, Türk Ticaret Kanunu çerçevesinde gerekli şartlar ve yükümlülükler yerine getirilerek sermaye şirketi kurabilecekleri gibi kurulu olan bir sermaye şirketine ortak da olabilirler. İştirak edilen sermaye şirketinin ayrı bir tüzel kişiliğinin bulunması, iştirak ile vakıftan ayrı bir tüzel kişiliği bulunmayan iktisadi işletme arasındaki en temel farklardan biridir.

Sermaye şirketlerinin denetimi Türk Ticaret Kanunu'nda düzenlenmiş olup, vakıf iştiraki olan şirketlerin de aynı denetime tabi olduğuna kuşku bulunmamaktadır.

5737 sayılı Kanun'un 60. maddesinde, vakıf iştiraklerinin denetleme ve inceleme işlerini yürütmek Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının görevleri arasında sayılmışsa da, amacın vakıfların etkin bir şekilde denetimi olduğu dikkate alındığında, vakfın ortaklık payı dikkate alınmadan yapılan düzenlemelerle bu amacın gerçekleştiğinden söz edilemeyeceğinden, vakıf iştiraklerinin dava konusu Yönetmelik kapsamında denetlenebilmesinin ancak vakfın, sermaye şirketlerinin esas sermaye çoğunluğuna sahip hâkim ortağı olması durumunda mümkün olduğu sonucuna varılmaktadır.

Bu durumda, vakfın ortağı bulunduğu sermaye şirketleri için herhangi bir ayrım yapılmaksızın tüm vakıf iştiraklerinin Yönetmelik kapsamında denetimi sonucunu doğuran düzenlemeler, vakıfların etkin bir şekilde denetlenmesi amacını aşar nitelikte olduğundan, Yönetmelik hükümleri yönünden verilen ret kararının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyorum.