Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/2032 K.2020/1839

Dava konusu istem: Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin, 27/10/2017 tarih ve 30223 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesiyle değiştirilen 11. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 13/06/2019 tarih ve E:2019/12700, K:2019/5572 sayılı kararıyla;

Dava konusu Yönetmelik değişikliği ile, Yönetmeliğin 11. maddesinin (ç) bendi değiştirilerek anıt ağaçların ayırt edici özelliği olarak "tabiat tarihi ve biyolojik özellikleri itibariyle türün yayılışı bakımından en kuzey ve en güney veya ekstrem muhitlerde yaşayan fertler" şeklinde yeni bir kriter belirlendiği; ayrıca anılan maddenin (d) ve (e) bentleri yürürlükten kaldırılarak, maddenin (a) bendine "form" ifadesinin eklendiği,

Davalı idarenin savunmasında ise, anıt ağaçların, 11. maddenin 2. fıkrası uyarınca, TS 13137 Anıt Ağaçlar Envanter Seçim Kuralları ve İşaretleme Standardına göre tespit edilerek, Komisyonca tescil edildiği; yürürlükten kaldırılan (ç), (d) ve (e) bentlerinin, hem subjektif değerlendirmelere açık olması hem de belirtilen standart ile uyumsuz olması sebepleriyle anıt ağaçların tespiti aşamasında uygulamada çelişkilere yol açtığı; bu çelişkinin önlenmesi amacıyla da dava konusu değişiklik ile anılan bentlerin yürürlükten kaldırıldığı açıklamasına yer verildiği,

Ancak, Yönetmeliğin değişmeden önceki düzenlemelerinin 2863 sayılı Kanun'da yer alan düzenlemelere uygun olduğu ve değişiklikten önceki bu düzenlemelerin Yönetmelik'te yer alan anıt ağaç tanımı ile de uyumlu olduğu, dava konusu değişiklikle birlikte Yönetmeliğin anıt ağaç tanımının kapsamına girecek ağaç türlerinin daraltıldığı ve tanım maddesi ile dava konusu düzenleme arasında çelişki yaratıldığı,

Ayrıca, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin "Anıt ağaçların ayırt edici özellikleri" başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasının değiştirilen (ç) bendi ile yürürlükten kaldırılan (d) ve (e) bentlerinin, bir ağacın anıt ağaç olarak tescil edilebilmesi için taşıması gereken nitelikleri, iptali istenilen değişiklikle aynı maddenin (a) bendine eklenen "form" kelimesinden çok daha ayrıntılı olarak düzenlediği;

değişiklikten önceki bentlerin, daha açık, anlaşılabilir ve tabiat varlıklarını tespit ve tescille görevli idareler yönünden subjektif değerlendirmelere ihtiyaç bırakmayacak ve farklılıklara yol açmayacak şekilde, daha uygulanabilir nitelik taşıdığı; dolayısıyla, madde metninin, değişiklikten önceki haliyle, hukuki belirlilik ilkesine daha uygun olduğu; dava konusu Yönetmelik kurallarının ise soyut nitelik taşıdığı ve hukuki belirlilik ilkesine uygun olmadığı,

Öte yandan, normlar hiyerarşisi gereği, anıt ağaçların tespitinde uygulanacak esas normun; Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik yerine, TS 13137 Anıt Ağaçlar Envanter Seçim Kuralları ve İşaretleme Standardı olarak kabul edilmesi mümkün olmadığından, davalı idarenin bu hususa ilişkin savunmalarına itibar edilemeyeceği gerekçesiyle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 11. maddesinin 1. fıkrasının, 27/10/2017 tarih ve 30223 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen (ç) ve yürürlükten kaldırılan (d) ve (e) bentlerinin subjektif değerlendirmelere açık olduğu,

Türk Standardları Enstitüsü tarafından hazırlanan TS 13137 Anıt Ağaçlar Envanter Seçim Kuralları ve İşaretleme Standardı ile uyumsuzluk oluşturarak çelişkili uygulamalara yol açtığı; anılan değişikliğin bu sebeple yapıldığı ve dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu belirtilerek Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü: Üye …'in, dava konusu düzenlemenin, davacı Odanın menfaatini etkilemediği, bu nedenle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği yönündeki oyuna karşılık, davacı Odanın dava açma ehliyetinin bulunduğuna oyçokluğu ile karar verilerek, işin esasına geçildi:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Normlar hiyerarşisi esasına göre, düzenleyici işlemlerin üst hukuk normlarına uygun olması gerekmekte olup, bir alt norm, üst norma aykırılık teşkil etmemeli, üst normun kendisine verdiği sınırların dışına çıkmamalıdır.

Anayasa'nın 124. maddesiyle Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerine, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere verilen yönetmelik çıkarma yetkisi, üst hukuk normları olan Anayasa'ya, kanunlara ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine aykırı olarak kullanılamayacaktır. İdareler bu yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarabilecekleri gibi, kamu hizmetinin daha etkin ve verimli yürütülmesi amacıyla yönetmeliklerde değişiklikler de yapabilirler.

İlk defa müstakil bir biçimde yürürlüğe konulan yönetmelikler ile mevcut yönetmeliklerde değişiklik yapılmasını öngören çerçeve yönetmeliklerde yer alan düzenlemelerin, üst hukuk normları olan tüzük, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun/khk ve Anayasa'da yer alan hükümlere aykırı hükümler ihtiva edemeyeceğinde bir tereddüt bulunmamaktadır.

İlk defa yürürlüğe konulan müstakil yönetmelikler ile mevcut yönetmeliklerde değişiklik öngören çerçeve yönetmeliklerin önceki yönetmelik hükümlerine göre yeni hükümler öngörmesini veya farklı düzenlemeler içermesini yasaklayan herhangi bir yasal veya anayasal engel bulunmamakta olup, yargı organları düzenleyici işlemleri denetlerken (düzenleyici işlemden kaynaklanan kazanılmış haklara ilişkin geçiş düzenlemeleri hariç) önceki yönetmelik hükümlerini “ölçü norm” olarak kullanamaz.

Ancak, temyiz istemine konu Daire kararında. “Yönetmeliğin değişmeden önceki düzenlemelerinin 2863 sayılı Kanun'da yer alan düzenlemelere uygun olduğu ve değişiklikten önceki bu düzenlemelerin Yönetmelik'te yer alan anıt ağaç tanımı ile de uyumlu olduğu” ifadelerine yer verilerek, önceki Yönetmelik hükümleri ölçü norm olarak değerlendirilmiştir.

Öte yandan, “yönetmelik çıkarma yetkisi”nin düzenlendiği Anayasa'nın 124. maddesi ile “İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” hükmünün yer aldığı Anayasa'nın 125. maddesi uyarınca idarenin takdir yetkisini ortadan kaldıran yargı kararı verilmesi mümkün değildir.

Bu durumda, üst hukuk normlarına aykırılık taşımayan dava konusu düzenlemenin önceki Yönetmelik hükmü esas alınarak denetlenmesi mümkün olmadığından ve bu durum “yerindelik denetimi” anlamına geleceğinden; dava konusu düzenlemenin iptali yolundaki Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.