Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/2641 K.2021/482

Dava konusu istem: 23/09/2014 tarih ve 4145909 sayılı Milli Eğitim Bakanlığı Örgün ve Yaygın Eğitimi Destekleme ve Yetiştirme Kursları Yönergesi'nin.

"Kurs Açma, Kapatma, Kurs Süreleri ve Öğrenci/Kursiyer Sayıları Kurs merkezi ve kurs açma yetkisi" başlıklı ikinci bölümünde yer alan 5. maddesinin 1. fıkrasında ve 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde "İlkokul" ibaresine yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin, "Komisyon, öğretmenlerin seçimi ve görevlendirilmesi" başlıklı 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Başvuru yapan öğretmenler arasında veli ve öğrencilerin tercihleri de dikkate alınarak öncelikle;

bilgi ve tecrübesi ile branşında temayüz etmiş, çevresi ile iyi ilişkiler kurabilen öğrenme ve öğretme yöntem ve tekniklerine hakim, teknolojik araç-gereçleri eğitim ortamında kullanabilenler komisyon tarafından seçilir." ibaresi ile "Kurs giderleri" başlıklı 20. maddesinin 1. fıkrasının ve 2. fıkrasında "yardımcı personel hizmet alımı giderleri"ne yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 27/05/2019 tarih ve E:2014/10977, K:2019/5155 sayılı kararıyla;

1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu'nun 8. maddesinde; eğitimde kadın, erkek herkese fırsat ve imkan eşitliği sağlanacağı, maddi imkanlardan yoksun başarılı öğrencilerin en yüksek eğitim kademelerine kadar öğrenim görmelerini sağlamak amacıyla parasız yatılılık, burs, kredi ve başka yollarla gerekli yardımların yapılacağı hükmü ile "Örgün ve yaygın eğitim" başlıklı 18. maddesinde ise, Türk milli eğitim sisteminin, örgün eğitim ve yaygın eğitim olmak üzere, iki ana bölümden kurulacağı, örgün eğitimin, okul öncesi eğitimi, ilköğretim, ortaöğretim ve yükseköğretim kurumlarını, yaygın eğitimin, örgün eğitim yanında veya dışında düzenlenen eğitim faaliyetlerinin tümünü kapsadığı hükmüne yer verildiği;

Dava konusu Yönerge'nin 1. maddesinde, Yönerge'nin amacının Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmî örgün ve yaygın eğitim kurumlarında öğrenim gören istekli öğrenci ve kursiyerlere yönelik olarak verilecek olan destekleme ve yetiştirme kursları ile ilgili usul ve esasları düzenlemek olduğunun.

2. maddesinde, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmî örgün ve yaygın eğitim kurumlarında öğrenim gören istekli öğrenci ve kursiyerleri destekleme ve yetiştirme kursları ile ilgili usul ve esasları kapsadığının ve 3. maddesinde, Yönerge'nin 21/5/2010 tarih ve 27587 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yaygın Eğitim Kurumları Yönetmeliği, 07/09/2013 tarih ve 28758 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığı Ortaöğretim Kurumları Yönetmeliği ile 26/07/2014 tarih ve 29072 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Millî Eğitim Bakanlığı Okul Öncesi Eğitim ve İlköğretim Kurumları Yönetmeliği hükümlerine dayanılarak hazırlandığının belirtildiği;

Dava Konusu Yönerge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasında ve 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde "İlkokul" ibaresine yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme yönünden;

Yönerge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasında, kursların fizikî kapasitesi ve öğrenci/kursiyer potansiyeli yeterli olan resmî ortaokullar, imam-hatip ortaokulları, ortaöğretim kurumları ile halk eğitimi merkezi müdürlüklerine bağlı olarak açılacağı; 6. maddesinin 1. fıkrasında ise kurslara, örgün veya yaygın ortaokul/imam hatip ortaokulu ve ortaöğretim kurumlarında kayıtlı olan öğrencilerin, örgün veya yaygın ortaöğretim kurumlarından mezun olan kursiyerlerin katılabileceği düzenlemesine yer verildiği;

Davacı Sendika tarafından; dava konusu düzenlemelerde ilkokul ibaresine yer verilmemesinin dava konusu edilen Yönerge'nin amacına aykırılık teşkil ettiği, kamu yararı gereğince ilkokul öğrencilerinin de bu kurslara yönlendirilmesi gerekmekte iken bu öğrencilerin dershanelere gitme yönünde özendirildiğinin iddia edildiği;

Davalı idare tarafından 11/04/2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6287 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 222 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanunu ve 1739 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklere göre ilköğretimin dört yıl süreli ve zorunlu ilkokul ile dört yıl süreli ve zorunlu ortaokuldan oluştuğu, ortaöğretimin ise, ilköğretime dayalı, dört yıllık zorunlu, örgün veya yaygın öğrenim veren genel, mesleki ve teknik öğretim kurumlarının tümünü kapsadığı ve zorunlu eğitimin 12 yıla çıkarıldığı;

bu yeni eğitim sisteminde ilkokulu bitiren bir öğrencinin önünde sınavla girebileceği bir ortaokul olmadığından kurs desteğine ihtiyaç duyacağı bir durumun da bulunmadığı, dolayısıyla bu kapsamda dava konusu edilen Yönerge'de ilkokul ibaresine yer verilmediğinin savunulduğu;

İdarelerin işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları ve düzenleme yetkisine sahip olduğu alanlarda, uygulamaların çağın gereklerine ve toplumun ihtiyaçlarına uygun olarak değiştirilip, yeniden düzenlenmesinin, kamu hizmetine egemen olan ilkelerden biri olan uyarlama (değişkenlik) ilkesi uyarınca hem bir görev hem de bir yetki niteliği taşıdığı; dava konusu edilen maddelerde ilkokul ibaresine yer verilmemesi hususunda, ülkemizde değişen eğitim sistemi kapsamında davalı idarenin takdir hakkını kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak kullandığının anlaşıldığı;

Yönerge'nin "Komisyon, öğretmenlerin seçimi ve görevlendirilmesi" başlıklı 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Başvuru yapan öğretmenler arasında veli ve öğrencilerin tercihleri de dikkate alınarak öncelikle; bilgi ve tecrübesi ile branşında temayüz etmiş, çevresi ile iyi ilişkiler kurabilen öğrenme ve öğretme yöntem ve tekniklerine hakim, teknolojik araç-gereçleri eğitim ortamında kullanabilenler komisyon tarafından seçilir." ibaresi yönünden;

Dava konusu edilen düzenlemedeki "öncelikle; bilgi ve tecrübesi ile branşında temayüz etmiş, çevresi ile iyi ilişkiler kurabilen öğrenme ve öğretme yöntem ve tekniklerine hakim, teknolojik araç-gereçleri eğitim ortamında kullanabilenler" kısmına 31/10/2015 tarih ve 11046890 sayılı Makam Onayı ile yapılan değişiklik sonrasında yer verilmediği görüldüğünden davanın bu kısmı hakkında karar verilmesine yer olmadığı sonucuna ulaşıldığı;

Dava konusu edilen ibaredeki "Başvuruda bulunan öğretmenler arasından veli ve öğrencilerin tercihleri de dikkate alınarak" kısmı yönünden ise, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı resmî örgün ve yaygın eğitim kurumlarında öğrenim gören istekli öğrenci ve kursiyerleri destekleme ve yetiştirme amacı taşıyan kurslarda görev alacak öğretmenlerin seçiminde, öğrencilerin ve anılan öğrencilerin eğitiminden birinci derecede sorumlu olan velilerin tercihlerinin dikkate alınmasına ilişkin düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile hukuka aykırılık görülmediği;

Yönerge'nin "Kurs giderleri" başlıklı 20. maddesinin 1. fıkrası yönünden;

Dava konusu Yönerge'nin 20. maddesinin 1. fıkrasının, 2015 tarihli Makam Onayı ile yürürlükten kaldırıldığından bu kısım yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği;

Yönerge'nin 20. maddesinin 2. fıkrasında "yardımcı personel hizmet alımı giderleri"ne yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme yönünden;

Davacı Sendika tarafından anılan madde hükmünde kurs merkezlerinin ısınma, temizlik, aydınlatma, kırtasiye ve bu kapsamdaki giderlerinin ne şekilde ve kim tarafından karşılanacağı hususuna yer verilmediği ve bu düzenleme ile destek hizmetlerini yürüten personele ücret ödenmesi düzenlemesine son verildiğinin iddia edildiği;

Dava konusu edilen madde hükmünde, kurs merkezlerinin ısınma, temizlik, aydınlatma, kırtasiye ve bu kapsamdaki giderlerinin Milli Eğitim Bakanlığınca karşılanacağı hususuna yer verildiği; anılan kurs merkezlerinde çalıştırılacak yardımcı personel sayısının yeterli olmaması halinde bu ihtiyacın hizmet alımı yoluyla karşılanacağı ve yardımcı personel yönünden hizmet alımı yolunun tercih edilmesi halinde ise hizmet alım usul ve esasları çerçevesinde anılan personelin ücret belirlemesi yoluna gidileceği anlaşıldığından davanın bu kısmında da hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle,

Dava Konusu Yönerge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasında ve 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde "İlkokul" ibaresine yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme, 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Başvuru yapan öğretmenler arasında veli ve öğrencilerin tercihleri de dikkate alınarak" kısmı ve 20. maddesinin 2. fıkrasında "yardımcı personel hizmet alımı giderleri"ne yer verilmemesine ilişkin eksik düzenleme yönünden davanın reddine.

11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "... öncelikle; bilgi ve tecrübesi ile branşında temayüz etmiş, çevresi ile iyi ilişkiler kurabilen öğrenme ve öğretme yöntem ve tekniklerine hakim, teknolojik araç-gereçleri eğitim ortamında kullanabilenler komisyon tarafından seçilir." kısmı ve 20. maddesinin 1. fıkrası yönünden ise karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu Yönerge'nin 5. maddesinin 1. fıkrasında ve 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde ilkokul ibaresine yer verilmemesinin Yönerge'nin amacına aykırılık teşkil ettiği, kamu yararı gereğince ilkokul öğrencilerinin de bu kurslara yönlendirilmesi gerekmekte iken bu öğrencilerin dershanelere gitme yönünde özendirildiği; Yönerge'nin 20. maddesinin 2. fıkrasında, kurs merkezlerinin ısınma, temizlik, aydınlatma, kırtasiye ve bu kapsamdaki giderlerinin ne şekilde ve kim tarafından karşılanacağı hususuna yer verilmediği ve bu düzenleme ile destek hizmetlerini yürüten personele ücret ödenmesi düzenlemesine son verildiği belirtilerek, Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin, gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın davanın reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 23/09/2014 tarih ve 4145909 sayılı makam onayı ile yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Örgün ve Yaygın Eğitimi Destekleme ve Yetiştirme Kursları Yönergesi'nde Milli Eğitim Bakanlığına bağlı resmi örgün ve yaygın eğitim kurumlarında öğrenim gören istekli öğrenci ve kursiyerlere yönelik verilecek olan destekleme ve yetiştirme kursları ile ilgili usul ve esaslara yer verilmiştir.

Bu kuralların hukuka uygun olup olmadığının, idarenin düzenleme yetkisi ve Yönerge'nin dayanağı Yasa hükümleri çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.

Uyuşmazlığın çözümü için, genel olarak, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve bu bağlamda idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisi üzerinde durulmalıdır. Anayasa'nın 124. maddesinde "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.

İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil (türev) nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanması gereklidir. Yasanın öngördüğü düzenleme yetkisinin yine yasada belirtildiği gibi kullanılması, yasa hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması; ayrıca, yönetmelikten sonra gelen düzenlemelerle yönetmelik kurallarının aşılmaması zorunludur.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu'nun 8. maddesinde; "Eğitimde kadın, erkek herkese fırsat ve imkan eşitliği sağlanır. Maddi imkanlardan yoksun başarılı öğrencilerin en yüksek eğitim kademelerine kadar öğrenim görmelerini sağlamak amacıyla parasız yatılılık, burs, kredi ve başka yollarla gerekli yardımlar yapılır.", "Örgün ve yaygın eğitim" başlıklı 18. maddesinde ise "Türk milli eğitim sistemi, örgün eğitim ve yaygın eğitim olmak üzere, iki anabölümden kurulur. Örgün eğitim, okul öncesi eğitimi, ilköğretim, ortaöğretim ve yükseköğretim kurumlarını kapsar. Yaygın eğitim, örgün eğitim yanında veya dışında düzenlenen eğitim faaliyetlerinin tümünü kapsar." hükmüne yer verilmiştir.

652 sayılı KHK'nın dava konusu işlem tarihindeki 2. maddesinde de,

"a) Okul öncesi, ilk ve orta öğretim çağındaki öğrencileri bedenî, zihnî, ahlakî, manevî, sosyal ve kültürel nitelikler yönünden geliştiren ve insan haklarına dayalı toplum yapısının ve küresel düzeyde rekabet gücüne sahip ekonomik sistemin gerektirdiği bilgi ve becerilerle donatarak geleceğe hazırlayan eğitim ve öğretim programlarını tasarlamak, uygulamak, güncellemek; öğretmen ve öğrencilerin eğitim ve öğretim hizmetlerini bu çerçevede yürütmek ve denetlemek.

b) Eğitim ve öğretimin her kademesi için ulusal politika ve stratejileri belirlemek, uygulamak, uygulanmasını izlemek ve denetlemek, ortaya çıkan yeni hizmet modellerine göre güncelleyerek geliştirmek.

...

ç) Eğitime erişimi kolaylaştıran, her vatandaşın eğitim fırsat ve imkânlarından eşit derecede yararlanabilmesini teminat altına alan politika ve stratejiler geliştirmek, uygulamak, uygulanmasını izlemek ve koordine etmek.

d) Kız öğrencilerin, engellilerin ve toplumun özel ilgi bekleyen diğer kesimlerinin eğitime katılımını yaygınlaştıracak politika ve stratejiler geliştirmek, uygulamak ve uygulanmasını koordine etmek.

e) Özel yetenek sahibi kişilerin bu niteliklerini koruyucu ve geliştirici özel eğitim ve öğretim programlarını tasarlamak, uygulamak ve uygulanmasını koordine etmek

..." Milli Eğitim Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.

3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1.maddesinde ise, "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin;

a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,

b) Kamu Personeline ait genel hükümleri kapsayan,

c) Kamuyu ilgilendiren,

Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır..." hükmü yer almıştır.

Yukarıda yer verilen düzenlemelerin incelenmesinden, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı resmi örgün ve yaygın eğitim kurumlarında öğrenim gören istekli öğrenci ve kursiyerlere yönelik verilecek olan destekleme ve yetiştirme kursları ile ilgili usul ve esaslara ilişkin düzenlemelerin yönetmelikle yapılması gerektiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, davalı idarenin yasadan kaynaklanan düzenleme yetkisini yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanması ve bu yönetmeliklerin de kamuyu ilgilendiren hükümler içermesi halinde Resmi Gazete'de yayımlanması zorunludur.

Bu durumda, örgün ve yaygın eğitimi destekleme ve yetiştirme kurslarına ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenlenmeden ve Resmi Gazete'de yayımlanmadan doğrudan alt norm olan yönerge ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenle, davacının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.