Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2019/3048 K.2021/1271

Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi olan davacıya, 2010 yılı içerisinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun (Kurul) … tarih ve … sayılı kararının 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirtilen yükümlülüğü yerine getirmediği ve bu fiilin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 7. maddesine aykırı olduğundan bahisle, anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendi uyarınca 686.784,00 TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 24/12/2018 tarih ve E:2012/1502, K:2018/4364 sayılı kararıyla;

Davacı şirketin, idarî para cezası verilmesine dayanak somut bir tespitin bulunmadığı iddiası yönünden:

Dairelerinin 11/06/2014 tarihli ara kararıyla, davacının 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirtilen yükümlülüğü yerine getirmediğinin ne şekilde tespit edildiği, bu konuda yapılan bir denetim ve inceleme bulunup bulunmadığı, 29/09/2010 tarihli bildirimin ve bu bildirime konu analiz raporlarının, idarî para cezası yaptırımına dayanak alınan Kurul kararında belirtilen yükümlülüğün yerine getirildiği anlamına gelmediği sonucuna ne şekilde ulaşıldığı sorularak, buna ilişkin somut bilgi ve belgelerin gönderilmesinin istenmesi üzerine alınan ara kararı cevabında;

davacının 29/09/2010 tarihli akaryakıt kalite kontrol izlemesine ilişkin bilgilerin sunulduğu yazısına yer verildiği, bunun dışında söz konusu ara kararında belirtilen hususlarla ilgili davalı idare tarafından herhangi bir bilgi ve belge sunulmadığı;

Bu itibarla, davacı hakkında, yalnızca evrak üzerinde yapılan inceleme sonucunda cezaî işlem uygulandığı, isnat edilen fiilin gerçekleşip gerçekleşmediğinin somut olarak ortaya konulamadığı, başkaca bir tespitin de bulunmadığı dikkate alındığında, eksik incelemeye dayalı olarak tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı; Öte yandan, 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin, 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5468-1 sayılı Kurul kararı ile yürürlükten kaldırıldığı; Bu durumda dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle, işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesindeki düzenlemeler dikkate alındığında, 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinde belirtilen yükümlülükleri yerine getirmeyen davacı şirkete idarî para cezası verilmesine ilişkin işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Davalı idarenin … tarih ve … sayılı işlemi ile; dağıtıcı lisansı sahiplerine … tarih ve … sayılı Kurul kararı çerçevesinde yükümlü oldukları denetim faaliyetine ilişkin olarak hazırlanan tabloların doldurularak gönderilmesinin istenilmesi üzerine, davacının 29/09/2010 tarihinde verdiği cevabi yazısı ekinde konuya ilişkin olarak yapılan çalışmalara ait belgeler davalı idareye gönderilmiştir.

Davalı idareye sunulan yazının ekinde yer alan tabloların incelenmesi sonucunda, davacının, 2010 yıl içerisinde … tarih ve … sayılı Kurul kararının 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde belirtilen yükümlülüğü yerine getirmediğinden bahisle, 13… tarih ve … sayılı Kurul kararıyla yazılı savunmasının alınmasına karar verilmiş, verilen savunma yeterli görülmeyerek konunun ilgili Daire Başkanlığının hazırladığı müzekkereyle Kurul gündemine intikal ettirilmek suretiyle, bu fiilin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 7. maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle, anılan Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendi uyarınca 686.784,00 TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir.

Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde; Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.

5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanun'un amacının; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu;

işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan hâliyle, 7. maddesinin altıncı fıkrasında, dağıtıcı lisansı sahiplerinin, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarak bayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurma ve uygulamakla yükümlü olduğu; yedinci fıkrasında, dağıtıcıların, tescilli markası altında yapılan faaliyetlere ilişkin kalite kontrol izlemesini etkin biçimde yapma, bayilik iptallerini gerekçeleriyle birlikte Kuruma bildirmekle yükümlü olduğu,

akaryakıt dağıtımı için kurulacak tesis ve ekipmanlara ilişkin teknik, güvenlik, çevre ve benzeri kriterlerin Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği; yine işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan hâliyle, 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (4) numaralı alt bendinde, 7. madde hükümlerinin ihlâli hâlinde sorumlularına altı yüz bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.

Dava konusu ihlal tarihinde yürürlükte olan hâliyle, 06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki … tarih ve … sayılı Kurul kararının 4. maddesinde, "Dağıtıcı lisansı sahipleri, tescilli markası altında piyasaya sunulan akaryakıta ilişkin kalite kontrol izlemesini etkin biçimde yapar, bayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri de içeren bir denetim sistemi kurar ve uygular.

Bu kapsamda dağıtıcı lisansı sahibi: ... e) İhbar ve şikâyet üzerine alınan numuneler hariç olmak üzere yılda en az bir defa bayisine ait tesiste ikmal edilen her bir akaryakıt türünden numune alır ve bu numunelerde 10/09/2004 tarihli ve 25579 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Petrol Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik’te öngörülen analizleri yaptırır..." hükmü yer almaktadır.

27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi 21/02/2015 tarih ve 29274 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5468-1 sayılı Kurul kararı ile yürürlükten kaldırılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile; petrol piyasasında faaliyet gösteren dağıtıcı lisansı sahiplerinin tescilli markası altında piyasaya sunulan akaryakıta ilişkin kalite kontrol izlemesinin etkin biçimde yapılması ve bayilerinde kaçak petrol satışının önlenmesini teminen denetim sistemi kurulması ve uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlendiği; Kararın 4. maddesinin (e) bendinde de, ihbar ve şikâyet üzerine alınan numuneler hariç olmak üzere yılda en az bir defa bayisine ait tesiste ikmal edilen her bir akaryakıt türünden numune alınacağı ve bu numunelerde 10/09/2004 tarih ve 25579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik'te öngörülen analizlerin yapılacağı kurala bağlanmıştır.

Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece dağıtıcı lisansı sahibine gönderilen … tarih ve … sayılı yazı ile anılan Kurul kararının 4. maddesi kapsamında yükümlü oldukları faaliyetlerin yerine getirilmemesi nedeniyle yazılı savunma istenilmiş, davacının savunmasının değerlendirilmesi sonucunda Kurul kararının 4. maddesinin (e) bendinde yer alan yükümlülüğün yerine getirilmediğinin saptanması üzerine dava konusu Kurul kararı tesis edilmiştir.

Dairece, davacı hakkında, yalnızca evrak üzerinde yapılan inceleme sonucunda cezaî işlem uygulandığı, isnat edilen fiilin gerçekleşip gerçekleşmediğinin somut olarak ortaya konulamadığı, başkaca bir tespitin de bulunmadığı dikkate alındığında, eksik incelemeye dayalı olarak tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı belirtilmekle birlikte;

… tarih ve … sayılı kararın 4. maddesinin (e) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin ihbar ve şikâyet üzerine alınan numuneler hariç olmak üzere yılda en az bir defa bayisine ait tesiste ikmal edilen her bir akaryakıt türünden numune alarak belirtilen nitelikteki analizleri yaptırması gerektiği hususundaki yükümlülüğün açık bir şekilde belirlendiği, davalı idarece sadece bu yükümlülüğün yerine getirilip getirilmediğinin kontrolü amacıyla, … tarih ve … sayılı yazısı ile davacıdan birtakım bilgilerin 01/10/2010 tarihine kadar gönderilmesinin istenildiği,

davacının 29/09/2010 tarihli yazısı ile davalı idareye sunduğu bilgilerde, anılan Kurul Kararının 4. maddesinin (e) bendindeki yükümlülüğün yerine getirildiğine ilişkin bir bilgi sunulamadığı, bunun üzerine davalı idarece savunmasının istenmesi üzerine, davalı idareye sunulan 21/02/2011 tarihli yazılı savunmasında da, açıkça söz konusu yükümlüğün yerine getirilmediği, 2010 yılında yerine getirilmesi gereken anılan yükümlülüğün 2011 yılında yapılmasının planlandığı belirtildiğinden, bu durumda, davacıya isnat edilen fiilin gerçekleşip gerçekleşmediğinin somut olarak ortaya konulamadığından bahsedilemeyeceği açıktır.

Açıklanan sebeplerle, davacı hakkında idarî para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararında hukuki isabet görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Çeşitli Hükümler" başlıklı İkinci Kısmının "Cezalar, İdarî Yaptırımlar, Dava Hakkı, Yönetmelik ve Yürürlükten Kaldırılan ve Uygulanmayacak Hükümler" başlıklı Birinci Bölümünde yer alan "İdarî Para Cezaları" başlıklı 19. maddesinde idarî para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş, "Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı" başlıklı 21. maddesinde ise, Kurulun resen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.

Aktarılan bu Kanun hükümlerine göre, Kurulun idarî para cezası verilmesini gerektiren hâllerle ilgili olarak resen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.

Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idarî para cezasını gerektiren hâllerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediğinden, 21. maddede tüm idarî cezaları için zorunlu tutulan idarî usulün, 19. maddede öngörülen idarî cezalar için de uygulanmasının yasal bir yükümlülük olduğu ortadadır.

Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenen idarî para cezasını gerektiren hâllerin gerçekleştiğinin Kurul tarafından resen belirlenmesi veya bu konuda Kurula ihbar veya şikâyetlerin intikal etmesi üzerine Kurul tarafından doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen, davacı şirket hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığından ve bu gerekçeyle dava konusu işlemin iptali gerektiğinden, iptale yönelik Daire kararının belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla bozma yönündeki çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞI OY

XX- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.