Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/1135 K.2020/2839

Dava konusu istem: Şeker Kurumunun ... tarih ve ... sayılı işlemiyle bildirilen, ülke arz-talep ve stok verileri göz önünde bulundurularak 2010/2011 pazarlama yılı ülke toplam pancar şekeri (A) ve (B) kotasının belirlenmesine ilişkin Şeker Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararının, davacı şirkete 32.000 ton (A) kotası, bunun %4'ü oranında 1.280 ton (B) kotası olmak üzere toplam 33.280 ton kota tahsis edilmesine ilişkin kısımlarının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 19/12/2019 tarih ve E:2017/543, K:2019/4483 sayılı kararıyla;

Dairelerinin dava konusu işlemin iptali yolundaki 10/12/2013 tarih ve E:2010/210, K:2013/3509 sayılı kararının Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunun 28/03/2016 tarih ve E:2014/2162, K:2016/1099 sayılı kararıyla bozulması üzerine işin gereğinin yeniden görüşüldüğü belirtilerek;

2010/2011 pazarlama yılı ülke toplam pancar şeker kotasının, önceki pazarlama yılı stok durumu dikkate alınarak 2.200.000 ton olarak belirlendiği, daha sonra tüm şirketlerin son üç pazarlama yılındaki (A) kotası fiili üretim miktarlarının ortalamalarının toplanması suretiyle son üç yıla ait ülke toplam fiili üretim ortalamasının bulunduğu, 2010/2011 pazarlama yılı kota hesaplamasında kullanılan tamamlanan son üç pazarlama yılı üretim verilerinin 2006/2007, 2007/2008 ve 2008/2009 pazarlama yıllarına ait olduğu,

öte yandan, pancar ekim alanları ile ilgili 136/1 sayılı Kurul kararına aykırı üretilen ve Kurul kayıtlarına (C) şekeri olarak alınan şekerlerin (A) kotası fiili üretim ortalamasına dâhil edilmediği, bu ölçütler ışığında, davacı şirketin 2006/2007 pazarlama yılı (A) kotası üretim miktarının 30.000 ton olduğu,

bir sonraki yıl olan 2007/2008 pazarlama yılı için davacı şirket tarafından bildirilen toplam üretim miktarından (26.300 ton), kendi pancar ekim alanı dışından temin ettiği pancardan üretilen ve (C) şekeri olarak kayıtlara alınan şeker miktarının (980 ton) çıkarılması sonucu kota hesaplamasında bakiye 25.320 ton şekerin dikkate alındığı, 2008/2009 pazarlama yılı için de, davacı şirket tarafından bildirilen toplam üretim miktarından, kendi pancar ekim alanı dışından temin ettiği pancardan üretilen şeker miktarı düşülmek suretiyle (40.470-14.070=26.400 ton) belirlendiği,

sonuçta son üç pazarlama yılı üretim ortalamasının 27.240 ton olduğunun hesaplandığı, davacı şirketin bu yıllara ilişkin olarak gerçekleştirdiği üretim rakamlarının, kendisine tahsis edilen kota rakamlarının altında kaldığı, bundan sonraki aşamada her bir şirkete ait üretim ortalamaları toplanarak, ülke toplam fiili üretim ortalamasının bulunduğu ve bu değerin tahsis edilecek (A) kotası ile karşılaştırıldığı, buna göre 2010/2011 pazarlama yılı kota tahsisinde ülke fiili üretim ortalamasının 1.888.000 ton olarak elde edildiği, bu miktar tahsis edilen 2.200.000 ton'dan düşük olduğu için aradaki farkın şirketlere dağıtıldığı,

bu paydan davacı şirkete 4.620 ton ilave şeker kotası verildiği, bu şekilde hesaplanan kota miktarının şirketlerin şeker üretim kapasitesi ile karşılaştırıldığı, kota miktarı şirketin yıllık şeker üretim kapasitesinden büyük ise, o şirketin kotası ile kapasitesi arasındaki farkın, diğer şirketlere, şirketlerin toplam atıl kapasite içindeki payları oranında ilave edildiği, böylece şirketlere kapasitelerini aşan miktarda (A) kotası tahsisinin önlendiği,

bu kapsamda 2010/2011 pazarlama yılı kota tahsisinde hesaplanan miktar kapasitesini aşan bir şirketin bulunduğu ve kapasiteyi aşan 13.900 ton şekerin, diğer şirketlere atıl kapasite içindeki payları oranında dağıtıldığı, bu dağıtımdan da, davacı şirketin atıl kapasite içindeki payının %1,4 olması nedeniyle şirket kotasına 200 ton ilave edildiği, sonuç olarak davacı şirkete dava konusu işlemle 32.000 ton (A) kotası, bunun %4'ü oranında 1.280 ton (B) kotası olmak üzere toplam 33.280 ton kota tahsis edildiği;

4634 sayılı Kanun'un 1., 2 ve 3. maddeleri, uyuşmazlık tarihinde yürürlükte olan 7. maddesi ile 8. ve 9. maddelerine yer verilerek;

Aktarılan kurallar uyarınca, şeker kotalarının, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, yurt içi şeker talebi ile fabrikaların işleme ve şeker üretim kapasiteleri göz önünde bulundurularak beşer yıllık dönemler için tespit edileceği, kotaların, üç yaşını tamamlamış fabrikalar için, üretim süreleri ile son üç yıllık ortalama fiili günlük işleme kapasiteleri ve/veya üretim miktarları ve randımanlarının esas alınmak suretiyle hesaplanacağı, ilk kez üretime geçecek ve üç yaşın altındaki şeker fabrikaları ile bu Kanun'un yürürlüğe girmesinden önce kapasite artırım izni almış olan fabrikalar için kota belirlenmesinde ise, gerçek üretim yerine nominal üretim verilerinin esas alınacağının öngörüldüğü;

Şeker Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararıyla, tüm şirketlerin pancar ekim alanları belirlenmiş olup, şirketlerin kendi ekim alanları dışından şeker pancarı temin ettiklerinin tespiti hâlinde, tespiti yapılan pancarın (C) pancarı, bu pancarın karşılığı oluşacak şekerin ise (C) şekeri olarak değerlendirileceği belirtilerek, (C) şekerinin nasıl hesaplanacağına ilişkin kurallara yer verildiği;

Uyuşmazlığın, şirketlerin, Kurulun belirlediği pancar ekim alanları dışından temin ettikleri pancardan ürettikleri şekerin (C) şekeri olarak değerlendirilip değerlendirilmeyeceği hususundan kaynaklandığı;

Yurt içindeki şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasının ve Türkiye'deki şeker rejimine istikrar getirilebilmesinin, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesi gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi ile sağlanabileceği; bu bağlamda, Şeker Kurumunun karar organı olan Şeker Kuruluna, bu Kanun'un amaçlarına uygun olarak sektörle ilgili kararlar almak ve uygulamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak konularında görev ve yetkiler verildiği;

Şeker Kanunu'nun genel gerekçesinde de, ülkemizdeki şeker fabrikalarında binlerce işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağladığı belirtilerek, şeker sektörünün yarattığı yüksek katma değer yanında tarım ve endüstri kesiminde yarattığı yüksek istihdam düzeyi nedeniyle, pancar şekeri üreticisinin gelişmiş ülkelerde bile düzenleme altına alındığı, bunların pancar üreticileri ve işleyicilerinin menfaatlerini buluşturan kurallar olduğunun vurgulandığı;

Tarımsal bir ürün olarak pancarın sadece şeker üretiminde kullanılması, başka bir deyişle pancarın şekerin hammaddesi olması nedeniyle, şeker rejimine sağlıklı bir yapı kazandırılabilmesi, pancar ekim alanlarının münavebe sistemine bağlı olarak planlanmasına ve bu amacı gerçekleştirmek üzere pancar ekim alanlarının düzenleme altına alınmasına bağlı olduğu; münavebe bitkisi olan pancarın depolanabilir niteliğinin bulunmaması nedeniyle piyasada serbest dolaşıma katılamadığından yegane alıcısı ve işleyicisinin şeker fabrikaları olduğu; bu bakımdan, üreticinin pancar ekimini planlarken önce pazarını garanti etmesi gerektiği gibi, şeker fabrikalarınca üretilecek şekerin hammaddesi olan pancarın da temininin garanti edilmesi gerektiği;

Bu çerçevede, pancar üretiminin yeterli ve sürdürülebilirliğinin sağlanması için tarımsal organizasyon dâhilinde pancar üretiminin kontrol edilerek planlı ve programlı şekilde ekim alanlarının belirlenmesinin zorunluluk arz ettiği; nitekim Anayasa'nın 45. maddesinin, tarımsal üretim planlaması yapma görevini Devlete verdiği ve bu görevin 4634 sayılı Kanun'dan kaynaklanan yetkiyle, şeker rejimine yönelik olarak Şeker Kurumu tarafından yerine getirileceği hususunda kuşku bulunmadığı ve Kurulun, pancar ekim alanlarının belirlenmesi konusunda yetkili olduğunun tartışmasız olduğu;

Bu durumda; aktarılan kurallar, Kanun'un genel gerekçesi ve pancar ekim alanlarının belirlenmesi konusunda Kurul’un yetkili olduğu hususları birlikte değerlendirildiğinde, şirketlerin, Kurul’un kendileri için belirlediği pancar ekim alanları dışından temin ettikleri pancardan ürettikleri şekerin (C) şekeri olarak değerlendirilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı, aksi hâlde, pancar ekim alanlarının belirlenmesinin fiili anlamını kaybedeceği, bu durumun da, şirketlerin pancar ekim alanlarına riayet etmemeleri sonucunu doğuracağı;

Nitekim, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunca verilen çeşitli tarihli kararlar ile, şirketlerin, Kurulun belirlediği pancar ekim alanları dışından pancar temin ettiklerinin tespiti hâlinde, tespiti yapılan pancarın (C) pancarı, (C) pancarı karşılığı oluşan veya oluşacak şekerin ise kendilerine tahsis edilen (A) kotası şeker üretim miktarı tamamlansın veya tamamlanmasın (C) şekeri olarak değerlendirileceğine ilişkin Kurul kararları hukuka uygun bulunmak suretiyle bu konudaki içtihadın istikrar kazandığı;

Her ne kadar 25/02/2011 tarih ve 27857 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 6111 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 205. maddesiyle, 4634 sayılı Kanun'un 5. maddesinin ikinci fıkrasına, "Şirketler, kendi ekim alanlarından yeterli hammadde bulamadığı takdirde münavebe esasları dâhilinde kendi ekim alanları dışından da Kurumun denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin edebilirler." kuralı eklenerek,

şirketlerin kendi ekim alanlarında yeterli hammadde bulunamaması durumunda, Kurumun denetiminde, kendi ekim alanları dışından da pancar temin edebilmelerine imkân tanınmış ise de, Şeker Kanunu'na eklenen söz konusu kuralla, şirketlerin kendi ekim alanlarından yeterli hammadde (pancar) temin edememesi, münavebe esaslarına uyulması, üreticilerle (çiftçilerle) sözleşme yapılması ve bu işlemlerin Kurum'un denetiminde yapılması gibi bazı şartların mevcudiyeti hâlinde, şirketlerin kendi ekim alanlarının dışından pancar temin edebilmelerine imkân tanındığı;

Dolayısıyla, şirketlerin kendi pancar ekim alanı dışından pancar temin edebilmeleri ancak yukarıda sayılan şartları sağlamaları hâlinde mümkün olabileceğinden, Kanun'un bu konuda tam bir serbestlik getirdiğinden de söz edilemeyeceği; Bu itibarla, davacı şirketin 2010/2011 pazarlama yılı (A) ve (B) kotaları belirlenirken, şirketin, kendi ekim alanı dışından temin ettiği pancardan ürettiği şekerin (C) şekeri olarak kabul edilerek bu miktarın kota hesabında değerlendirme dışı bırakılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından; eksik incelemeye dayalı karar verildiği, dava konusu edilen husus ile kararda neredeyse tek dayanak olarak gösterilen ve 25/02/2011 tarih ve 2757 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 6111 sayılı Kanun'un 205. maddesiyle 4634 sayılı Kanun'un 5. maddesine ikinci fıkra olarak eklenen hüküm arasında bağlantı bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin 2. fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.