Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/1140 K.2021/1693

Dava konusu istem: 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 42. maddesinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 11/12/2019 tarih ve E:2015/932, K:2019/4218 sayılı kararıyla;

Uyuşmazlıkta 18/11/2014 tarih ve 1859 sayılı Ortaca Kaymakamlığı işlemi sonrasında davacı tarafından 15/01/2015 tarihinde Danıştay Yazı İşleri Müdürlüğü evrak kaydına giren dilekçe ile açılan davanın, dava açma süresi olan 60 gün içinde açıldığı anlaşıldığından, davalı idarenin süre itirazı; keza, dava konusu Yönetmeliğin davacının hukukunu etkileyebilecek nitelikte olması nedeniyle, davacının bu davayı açmakta menfaati bulunmadığı yönündeki itirazı geçerli görülmeyerek işin esasına geçilmiş,

Muğla ili, Ortaca ilçesinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki Köyceğiz - Dalyan Özel Çevre Koruma Bölgesi sınırlarında kalan "Dalyan Ağzı Günübirlik Alan ve Tesisleri ile Delikli Ada, Yüzer İskele ve Dalyan Kanalı İskeleleri" ile "İztuzu Plajı Günübirlik Alanı"nın, Özel Çevre Koruma Kurumu ve Ortaca Kaymakamlığı ile Dalyan Belediye Başkanlığı arasında imzalanan işletme protokolleri uyarınca 1997 yılından itibaren Dalyan Belediye Başkanlığı tarafından işletildiği,

6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun uyarınca, Dalyan Belediye Başkanlığının tüzel kişiliğinin sona erdirilerek davacı Ortaca Belediye Başkanlığına bağlanması üzerine söz konusu alan ve tesislerin işletme hakkının davacı Belediye uhdesine geçtiği;

Davacı Belediye tarafından işletilen tesislere ilişkin protokol süresinin dolması üzerine 29/05/2014 tarih ve ...sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü yazısı ile Muğla ili özel çevre koruma bölgeleri sınırları içerisinde yer alan günübirlik alanların korunması ve işletilmesi amacıyla MUÇEV Turizm Ticaret Ltd. Şti. ile protokol yapıldığının belirtildiği, ...tarih ve ...sayılı Muğla Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü yazısı ile Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 70. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bahse konu günübirlik alan ve tesislerin ivedilikle boşaltılarak Valiliğe teslim edilmesinin istenildiği;

18/06/2014 tarih ve 1160 sayılı Ortaca Kaymakamlığı işlemi ile, davacı Belediyeden söz konusu günübirlik alan ve tesislerin 20/06/2014 tarihinde boşaltılarak Valiliğe teslim edilmesi istenildiği, davacı tarafından söz konusu işlemlerin iptali istemiyle çeşitli davaların açıldığı ve sonucunda 18/11/2014 tarih ve ...sayılı Ortaca Kaymakamlığı işlemi ile davacı Belediyeye söz konusu yerlerin 20/11/2014 tarihinde boşaltılarak teslime hazır hâle getirilmesi gerektiğinin bildirildiği;

Bunun üzerine davacı tarafından, söz konusu yerlerin ...Turizm Ticaret Ltd. Şti.'ye dava konusu Yönetmeliğin 42. maddesi uyarınca ihalesiz olarak işletme haklarının verildiği, tahliye işlemine asıl dayanak maddenin 02/05/2013 tarih ve 28635 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmelik'in 42. maddesi olduğu iddiasıyla anılan maddenin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı;

04/07/2011 tarih ve mükerrer 27984 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye 17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'yle eklenen 13/A maddesi ile 33. maddesinden bahsedilerek,

Dava konusu Yönetmeliğin; sınırları kesin olarak belirlenmiş olan tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan; Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, ön izin verilmesi, kullanma izni verilmesi, ecrimisil, tahsis, işletme hakkı verilmesi, işletilmesi, işlettirilmesi ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarıldığı;

Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde, Yönetmelik'te geçen Kanun'un, 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade edeceği kuralına yer verildiği;

Dava tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Yönetmeliğin "İhale usullerine tabi olmayan işler" başlıklı 42. maddesinde, idarece, maddede belirtilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebileceğinin düzenlendiği;

Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerle ilgili tasarrufta bulunma yetkisinin 644 sayılı KHK ile davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verildiği.

644 sayılı KHK'de söz konusu yerlere ilişkin her türlü tasarrufta bulunmak, işletmek, işlettirmek ve kullanım izinlerini vermek şeklinde sayılan yetkinin hangi usul ve esaslara göre kullanılacağına ilişkin düzenleme öngörülmediği; konunun düzenlendiği dava konusu Yönetmelik'te söz konusu taşınmazlarla ilgili olarak Bakanlığın sahip olduğu yetkinin ihale yoluyla kullanılacağı temel prensip olarak belirlenmekle birlikte, Yönetmeliğin 42. maddesiyle, bazı durumlarda ihale usulü işletilmeksizin doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni veya işletme hakkı verilebileceğinin kurala bağlandığı;

Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Kanun'da da sahip olunan tasarruf yetkisinin ihale yoluyla kullanılmasının benimsendiği;

2886 sayılı Kanun'un "İhale usullerine tâbi olmayan işler" başlıklı Üçüncü Kısmında yer alan 71 ilâ 82. maddeleri arasında yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, anılan düzenlemelerin çoğunlukla idarelerin ihtiyaçlarına yönelik alımlarla ilgili olduğu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanma kabiliyetini de yitirdiği, dolayısıyla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin ihale yapılmaksızın kiralanmasına, bu yerlerle ilgili kullanma izni veya işletme hakkı verilmesine imkân tanıyan bir düzenlemenin bulunmadığı;

Bu itibarla, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve anılan taşınmazlarla ilgili olarak kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinin, 2886 sayılı Kanun ve uyuşmazlığa konu Yönetmelik'te genel usul olarak benimsenen ihale usulüne tabi olduğu, dolayısıyla 42. maddede yer alan kurum ve kuruluşlara ihale yapılmaksızın taşınmaz kiralanması, kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinde üst hukuk normlarına uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,

dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, davacı hakkında dava konusu Yönetmeliğin 42. maddesine göre tesis edilmiş bir işlem bulunmadığı, davacı Belediyenin davayı açmakta hukukî yararı bulunmadığı ve davanın süresinde açılmadığı; 300 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliğ'inde özel çevre koruma bölgelerindeki Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması, işletilmesi veya işlettirilmesine ilişkin işlemlerin, Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığınca yürütüleceğinin hüküm altına alındığı ancak bu işlemlerin 2886 sayılı Kanun uyarınca ihale ile gerçekleştirileceğine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelik'te geçen "kanun" kelimesinin 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade ettiği belirtilmiş; dava tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Yönetmeliğin "İhale usullerine tabi olmayan işler" 42. maddesinde, "İdarece, aşağıda gösterilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebilir:

a) Genel, özel bütçeli idareler ve Belediyeler, bunlara bağlı döner sermayeler ve sermayesinin yarısından fazlası bunlara ait olan ortaklıklar ve özel bütçeli idarelerin kurdukları birlikler,

b) Kamu iktisadi kuruluşları ve iktisadi devlet teşekkülleri ile sermayesinin yarısından fazlası bu kuruluşlara ait olan ortaklık veya müesseseler,

c) Özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar,

ç) Kamu yararına faaliyet gösteren vakıf ve dernekler,

d) Diğer kamu tüzel kişileri,

e) Uluslararası anlaşmalar uyarınca yapılacak işler." kuralı yer almıştır.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 71 ilâ 82. maddelerinin yer aldığı "İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler" başlıklı Üçüncü Kısmında ise anılan maddelerde yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, 2886 sayılı Kanun'da belirtilen işlerin ihalesiz olarak gördürülmesi mümkün kılınmıştır.

Bu durumda, idarelerce tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde yer alan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlere ilişkin olarak ihaleye çıkılmaksızın maddede belirtilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebileceği yönündeki dava konusu Yönetmelik'in 42. maddesiyle, davalı Bakanlık tarafından 644 sayılı KHK ile kendisine verilen görev ve yetki sınırları içerisinde ve Yönetmelik'in dayanağı kanun olmamakla birlikte uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan 2886 sayılı Kanun'a uygun düzenleme yapıldığı anlaşıldığından Yönetmelik'in 42. maddesinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, temyize konu kararın bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.

KARŞI OY

XX-Dava konusu Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları İle Özel Çevre Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde, bu Yönetmelik'te geçen "kanun" kelimesinin 08/09/1983 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nu ifade ettiği belirtilmiş; dava tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Yönetmeliğin "İhale usullerine tabi olmayan işler" 42. maddesinde, "İdarece, aşağıda gösterilen kişi, kurum ve kuruluşlara doğrudan doğruya kiralama, kullanma izni, işletme hakkı verilebilir:

a) Genel, özel bütçeli idareler ve Belediyeler, bunlara bağlı döner sermayeler ve sermayesinin yarısından fazlası bunlara ait olan ortaklıklar ve özel bütçeli idarelerin kurdukları birlikler,

b) Kamu iktisadi kuruluşları ve iktisadi devlet teşekkülleri ile sermayesinin yarısından fazlası bu kuruluşlara ait olan ortaklık veya müesseseler,

c) Özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar,

ç) Kamu yararına faaliyet gösteren vakıf ve dernekler,

d) Diğer kamu tüzel kişileri,

e) Uluslararası anlaşmalar uyarınca yapılacak işler." kuralı yer almıştır.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 71 ilâ 82. maddelerinin yer aldığı "İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler" başlıklı Üçüncü Kısmında ise anılan maddelerde yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, 2886 sayılı Kanun'da belirtilen işlerin ihalesiz olarak gördürülmesi mümkün kılınmıştır.

Bu düzenlemelere bakıldığında, "Tarihi ve bedii değeri olan taşınmaz malların kiraya verilmesi" başlıklı 73. maddesinde; "Tarihi ve bedii değeri olan taşınmaz mallar Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınarak, Maliye Bakanlığınca çıkarılacak bir yönetmelikte tespit olunacak esas ve şartlara göre, Maliye Bakanlığınca kiraya verilebilir." düzenlemesi, "Uluslararası antlaşmalar uyarınca yapılacak işler" başlıklı 82. maddesinde ise; "Uluslararası antlaşmalar uyarınca Türkiye'de yapılacak ve karşılıkları yabancı Devlet veya Uluslararası kuruluşlarca sağlanacak işler, özel kanun, kararname ve antlaşmalar hükümlerine göre yürütülür." hükmü yer almaktadır.

Öte yandan, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaşkanlığı teşkilatı düzenlenmiş ve 217 ilâ 253. maddelerinde Hazine ve Maliye Bakanlığı teşkilatına yer verilmiş, ancak 219. Maddede sayılan Hazine ve Maliye Bakanlığı hizmet birimleri arasında Milli Emlak Genel Müdürlüğüne yer verilmemiştir. Milli Emlak Genel Müdürlüğü, aynı Kararname'nin 97 ilâ 126. maddelerinde yer verilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı hizmet birimleri arasında sayılmış ve 101. madde de Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri düzenlenmiştir.

15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Atıflar" başlıklı 798. maddesi 1/b fıkrasında da "Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleriyle ilgili olarak Maliye Bakanlığına veya birimlerine yapılmış olan atıflar Çevre ve Şehircilik Bakanlığına veya birimlerine, Maliye Bakanına veya Maliye Bakanlığı görevlilerine yapılmış olan atıflar Çevre ve Şehircilik Bakanına veya Çevre ve Şehircilik Bakanlığı görevlilerine yapılmış sayılır." hükmüne yer verilmiştir.

Bu hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, davalı Bakanlığın 644 sayılı KHK ve kamu taşınmazlarıyla ilgili esas alınması gereken 2886 sayılı Kanun'un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle ilgili olarak yönetmelik çıkarma yetkisi bulunduğu açık olup, 2886 sayılı Kanun'da tarihi ve bedii değeri olan taşınmaz malların kiraya verilmesi ile uluslararası antlaşmalar uyarınca yapılacak işlerin ihale usulüne tabi olmadığı açıkça düzenlendiğinden, dava konusu Yönetmeliğin 42. maddesi, bu kısımlar yönünden üst norma uygun olup maddenin tamamının iptal edilmesinde bu nedenle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, temyize konu kararın Yönetmeliğin 42. maddesinin tarihi ve bedii değeri olan taşınmaz malların kiraya verilmesi ile uluslararası antlaşmalar uyarınca yapılacak işlere ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyorum.