Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/1158 K.2021/863

Dava konusu istem: … Büyükşehir Belediye Başkanlığında teknik hizmetler sınıfında ekonomist olarak görev yapan ve 1. derece şube müdürü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuruda bulunan davacının, söz konusu sınava kabul edilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemine karşı yaptığı itirazın zımnen reddine ilişkin işlem ile bu işleme dayanak olarak gösterilen ve 04/07/2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 27/02/2020 tarih ve E:2017/4096, K:2020/1243 sayılı kararıyla;

18/04/1999 tarih ve 23670 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 4., 5., 6. ve 15. madde düzenlemelerine yer verildikten sonra,

Yönetmelik hükmü ve bireysel işlem yönünden;

Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in 5. maddesinde, görevde yükselme kapsamındaki görevlere atanabilmek için gerekli olan öğrenim düzeylerinin, kurumlarca çıkarılacak yönetmeliklerde unvanlar itibarıyla gösterileceğinin belirtilmesi karşısında, dava konusu Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde belirtilen ek (1) sayılı listede yer verilen unvanlar bakımından herhangi bir ayrıma gidilmediği,

Diğer taraftan, aynı maddede yer alan "görev alanı" ifadesinin tanımının yapılmadığı, bu itibarla, görevde yükselmeye tabi dava konusu kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak şartı ile hangi fakülte veya bölümden mezun olmak gerektiğinin kastedildiği veya hangi fakülte veya bölümlerin görevde yükselmeye tabi kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili sayılmayacağının belirsiz olduğu,

Davalı idarece, sınav açılan kadro/pozisyonlara müracaatlarda özellikle görev alanına ilişkin konuların değerlendirilmesinde tereddütler yaşandığının tespit edilmesi üzerine … tarih ve … sayılı yazı ile "ekonomist" kadrosunda görev yapan personelin "şube müdürü" unvanlı kadro için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün olup olmadığı konusunda Devlet Personel Başkanlığından görüş istenildiği,

Devlet Personel Başkanlığının … tarih ve … sayılı görüş yazısında da, "...Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere 'ekonomist' unvanını öğrenimle ihraz edenlerin başvurmasının başvuracağı müdürlük kadrosunun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatla aranan diğer şartları taşıması kaydıyla, mümkün bulunduğu; mahalli idarelerde bu yönde uygulama birliğinin sağlanmasına ihtiyaç duyuluyorsa, söz konusu teknik öğrenim gerektiren müdürlüklerin her birine hangi öğrenim mezunlarının başvurabileceğine ilişkin çalışmanın Bakanlığınızca yapılarak,

tüm mahalli idareleri bağlayacak şekilde ilan edilmesinin ya da 'Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'te bu hususa ilişkin düzenleme yapılmasının uygun olacağı..." nın belirtildiği,

Herhangi bir kadro ve pozisyona ait görevde yükselme usul ve esaslarının yönetmelikle düzenlenmesindeki amacın, ilgili personelin, önceden belirlenmiş somut ve objektif kurallara göre hangi kadro ve pozisyonlar için görevde yükselmeye tabi olduğunu bilmesini, bu çerçevede kendisini hazırlamasını sağlamak olduğu; subjektif değerlendirmelere açık bulunan "görev alanı" kavramının ne anlama geldiğinin ilgili personel açısından önceden bilinmesinin ve oluşan tereddütlerin giderilmesi için, somut ve objektif bir kural olarak yönetmelikte tanımının yapılması gerektiği konusunda kuşku bulunmadığı,

Anılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliklerinde yer alan hükümler dışında idari işlemlerle, görevde yükselmeye ilişkin yeni usul ve esasların getirilmesinin mümkün olmadığı, bu nedenle;

atanılacak kadro ve pozisyonlara özgü "yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak" kavramının ne anlama geldiğinin ve dava konusu Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan teknik öğrenim gerektiren müdürlükler için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuru yapılabilmesi için yükseköğretim kurumlarının hangi fakülte ve bölümlerinden mezun olmak gerektiğinin açıklayıcı bir şekilde öncelikle bu Yönetmelikle belirlenmesinin zorunlu olduğu, aksi halde;

idarelere Yönetmelikle amaçlanmadığı halde her sınava, kadroya veya kişiye göre değişen idari işlemler ile kişilerin hukuki durumunu etkileyen düzenleyici işlem yapma yetkisinin verildiği,

Nitekim, davacı ile aynı bölüm mezunu olan ve "istatistikçi" unvanı ile … Büyükşehir Belediye Başkanlığında görev yapan Ş.K. ve Y.Ö. adlı personelin 1. derece şube müdürlüğü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına başvurularının kabul edilerek, sınava gireceklere ilişkin listede isimlerine yer verilmek suretiyle Anadolu Üniversitesine bildirildiklerinin dosyadaki bilgilerden anlaşıldığı,

Bu durumda, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde yer alan dava konusu düzenlemede ve bu hükme dayalı olarak diğer unvanlı müdür kadrolarının, "ekonomist" unvanının görev alanı ile ilgili doğrudan bağlantılı olmadığı gerekçesiyle davacının görevde yükselme sınavına girebilmek amacıyla yaptığı başvurunun reddine ilişkin işleme karşı yaptığı itirazın zımnen reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle düzenleyici işlem ile bireysel işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idarelerden Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin amacının, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; Yönetmelikte, belediyelerin teşkilat yapısı ve görevleri de dikkate alınarak “Müdür” kadrolarının teknik öğrenim gerektiren ve teknik öğrenim gerektirmeyen olmak üzere ayrıma tabi tutulmasının uygun görüldüğü, belediye hizmetlerinin etkili ve verimliliğinin yanında kariyer ve liyakatın esas alındığı;

“Ekonomist” kadrosunda görev yapan personelin “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik” çerçevesinde “Şube Müdürü” kadrosu için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün bulunup bulunmadığı hususunda görüş talebinde bulunulan Devlet Personel Başkanlığının … tarih ve … sayılı cevabi yazısında özetle; Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere “Ekonomist” unvanını öğrenimle ihraz edenlerin başvurmasının,

başvuracağı müdürlük kadrosunun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatla aranan diğer şartları taşıması kaydıyla mümkün bulunduğu; Yönetmeliğe ekli (2) sayılı listede yer alan müdürlüklere ise, söz konusu müdür kadrolarına atanabilmek için belirlenen alt görev şartı ve süresi çerçevesinde, “Ekonomist” kadrosuna alt görevler arasında yer verilmemiş olması sebebiyle başvurmasının mümkün olmadığı, değerlendirmesinde bulunulduğu,

Söz konusu “Ekonomist” kadrosundaki personelin, Yönetmelik eki (1) sayılı listede yer alan “Şube Müdürü” kadrosuna atanabilmesi için kadronun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatta aranan diğer şartları taşıması gerektiğinden, (1) sayılı listede yer alan diğer unvanlı müdür kadroları “Ekonomist” unvanının görev alanı ile ilgili doğrudan bağlantılı olmadıklarından,

ilgilinin aynı listede yer alan “Şube Müdürü” kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavına başvuramayacağı; dolayısıyla Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (3) numaralı alt bendinin iptali talebinin yersiz ve hukukî dayanaktan yoksun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 04/07/2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin "Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin dava konusu (3) numaralı alt bendinde "Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için;

yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak," hükmüne, anılan Yönetmeliğin (1) sayılı ekinin belediye, bağlı kuruluşları ve mahalli idare birliklerinin teknik öğrenim gerektiren müdürlükleri:

"1- Bilgi İşlem Müdürü, 2- Çevre Koruma ve Kontrol Müdürü, 3- Etüd Proje Müdürü, 4- Fen İşleri Müdürü, 5- Gecekondu ve Sosyal Konutlar Müdürü, 6- İmar ve Şehircilik Müdürü, 7- Ruhsat ve Denetim Müdürü, 8- Kentsel Tasarım Müdürü, 9- Mezbaha Müdürü, 10- Park ve Bahçeler Müdürü, 11- Plan ve Proje Müdürü, 12- Sağlık İşleri Müdürü, 13- Su İşleri Müdürü, 14- Su ve Kanalizasyon Müdürü, 15- Temizlik İşleri Müdürü, 16- Ulaşım Hizmetleri Müdürü, 17- Veteriner İşleri Müdürü, 18- Yapı Kontrol Müdürü, 19 - Şube Müdürü" olarak belirlenmiştir.

Daire kararıyla, dava konusu Yönetmeliğin 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin (3) numaralı alt bendinde belirtilen ek (1) sayılı listede yer verilen unvanlar bakımından herhangi bir ayrıma gidilmediği, ... maddede yer alan "görev alanı" ifadesinin tanımının yapılmadığı,

bu itibarla, görevde yükselmeye tabi dava konusu kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak şartı ile hangi fakülte veya bölümden mezun olmak gerektiğinin kastedildiği veya hangi fakülte veya bölümlerin görevde yükselmeye tabi kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili sayılmayacağının belirsiz olduğu,

... atanılacak kadro ve pozisyonlara özgü "yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak" kavramının ne anlama geldiğinin ve dava konusu Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan teknik öğrenim gerektiren müdürlükler için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuru yapılabilmesi için yükseköğretim kurumlarının hangi fakülte ve bölümlerinden mezun olmak gerektiğinin açıklayıcı bir şekilde öncelikle bu Yönetmelikle belirlenmesinin zorunlu olduğu ..."

gerekçesiyle anılan alt bent iptal edilmiştir.

Dava konusu Yönetmeliğin, belediye, bağlı kuruluşları ve mahalli idare birliklerinin teknik öğrenim gerektiren müdürlüklerinin düzenlendiği (1) sayılı liste incelendiğinde 19. sırada yer alan "Şube Müdürü" dışındaki müdürlüklerin tamamının teknik öğrenim gerektiren müdürlükler olduğu anlaşılmaktadır. Örneğin anılan listenin birinci sırasında Bilgi İşlem Müdürü, altıncı sırasında İmar ve Şehircilik Müdürü, onikinci sırasında sağlık işleri müdürü, onyedinci sırasında ise Veteriner İşleri Müdürü kadroları sayılmış olup, söz konusu kadrolara ilgili müdürlüğün görev alanıyla ilgili yüksek öğrenim görmüş personelin atanması gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır.

Bununla birlikte söz konusu teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanacak personelin mezun olduğu tek bir yüksek öğretim kurumu bulunmamakta olup, listede sayılan müdürlüklerin görev alanıyla doğrudan ya da dolaylı olarak ilgili olan çok sayıda yüksek öğretim kurumu bulunduğundan, anılan yüksek öğretim kurumlarının tamamının Yönetmelikle düzenlenmesi düzenleme tekniği açısından da uygun olmayacaktır.

Örneğin anılan listenin birinci sırasında yer alan "Bilgi İşlem Müdürü" kadrosuna bilgisayar mühendisliği, yazılım mühendisliği, elektrik mühendisliği, elektronik mühendisliği, elektrik ve elektronik mühendisliği ve endüstri mühendisliği, matematik vb alanlarda yine, anılan listenin onikinci sırasında yer alan "Sağlık İşleri Müdürü" kadrosuna tıp, diş hekimliği, eczacılık, hemşirelik, sağlık yönetimi, sosyal hizmetler, tıp mühendisliği, acil yardım ve afet yönetimi, beslenme ve diyetetik, biyoenformaik ve genetik, biyokimya, biyoloji, biyomedikal mühendisliği, genetik, biyomühendislik, biyoteknoloji, moleküler biyoloji,

çocuk gelişimi vb alanlarda dört yıllık yükseköğrenim görmüş personel atanabileceğinden, anılan bölümlerin tamamının Yönetmelikle belirlenmesi mümkün değildir.

Diğer taraftan, anılan listenin ondokuzuncu sırasında yer alan "Şube Müdürü" kadrosunun, listenin diğer sıralarında belirtilen müdürlüklerde olduğu gibi herhangi bir teknik öğrenim gerektirmediğinde kuşku bulunmamaktadır. Belirtilen nedenlerle, Daire kararının düzenleyici işlemin iptaline yönelik kısmının "Şube Müdürü" haricindeki müdürlükler yönünden bozulması gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.