Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/1221 K.2021/1684

Dava konusu istem: Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Genel Müdürlüğü (TPAO) Trakya Bölge Müdürlüğünde kapsam dışı personel statüsünde … olarak görev yapan davacı tarafından, TPAO Genel Müdürlüğüne ait "Performans Yönetim Sistemi Uygulama Usul ve Esasları"nda düşük not tanımına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 23/10/2019 tarih ve E:2016/12168, K:2019/5510 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 124.; Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği'nin 27. ve 34. madde düzenlemelerine yer verildikten sonra,

Kararda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesi sonucunda; performans değerlendirmelerinin her yılın Aralık ayı içerisinde başlayıp, takip eden yılın Şubat ayında sonuçlandırılacağının, sonuçların kıyaslama yönteminin Genel Müdür tarafından belirleneceğinin, kademe ilerlemesinin performans değerlendirme puanının olumlu olmasına bağlı olduğunun, bunun yanında atama, tayin, terfi ve görevlendirme gibi tüm insan kaynakları planlaması süreçlerinde ve hatta yetersizlik nedeniyle hizmet akdinin feshinde de performans puanlarının gözönünde bulundurulacağının, öte yandan performans değerlendirme sonucuna göre olumlu sicil almadığı belirlenen personele, intisap tarihi göz önünde bulundurularak, bir yıl süre ile meslek tazminatı ödemesi yapılmayacağının düzenlendiği,

Anayasa Mahkemesinin, 05/11/2008 tarih ve 27045 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 17/04/2008 tarih ve E.2005/5, K.2008/93 sayılı kararında belirtildiği üzere; Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden birinin “belirlilik” olduğu, bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olmasının, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesinin de gerekli olduğu, hukuk güvenliğinin, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı,

Aynı şekilde, ilgili idarelerce üst normlara uygun olarak tesis edilen düzenleyici işlemlerin de "hukuki belirlilik ilkesi" gereği; açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasının gerektiği,

Performans Yönetim Sistemi Uygulama Usul ve Esasları'nın 22/01/2007 tarihli Genel Müdürlük Oluru ile yürürlüğe girdiği ve ilk olarak 22/01/2007-16/04/2007 tarihleri arasında 2006 yılı için değerlendirme yapıldığı.

Personel ve İdari İşler Grup Başkanlığının … tarih ve … sayılı "2006 yılı Performans Değerlendirme Sonuçları" konulu yazısında, performans puanı yeterli olan kapsam dışı ve yönetici personele kademe ilerlemelerinin intisap tarihine göre verilmesi gerektiği belirtilerek, performans puanı (5) ve üstünde olan kapsam dışı personele kademe ilerlemesi verilmesi ve meslek tazminatlarının ödenmesine devam edilmesinin teklif edildiği ve anılan teklifin Genel Müdür "Olur"u ile kabul edildiği;

benzer şekilde takip eden yılın şubat veya mart aylarında tamamlanan 2007 - 2008 - 2009 - 2010 - 2011 - 2012 - 2013 - 2014 - 2015 yıllarına ait değerlendirmelerde de performans yeterlilik puanının (5) kabul edilerek, puanı (5) ve üstünde olan kapsam dışı personele kademe ilerlemesi verilmesinin kararlaştırıldığı, yeterlilik puanı olarak kabul edilen notun değerlendirme dönemi bittikten ve değerlendirme raporları yazıldıktan sonra açıklandığı, 2015 değerlendirme sonuçlarının açıklandığı … tarih ve … sayılı İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı yazısında "... son beş yılın performans puanı ortalamalarının 2011-8,36.

2012-8,43. 2013-8,56. 2014-8,68. 2015-8,73 şeklinde olduğu gözönünde bulundurulduğunda 2016 yılından itibaren performans puanı yeterlilik değerinin 5,00'dan 6,00'a çıkmasının" teklif edildiği ve teklife olur verildiği, anılan değişikliğin 2017 yılı Ocak ayında yapılacak 2016 yılı değerlendirmelerinde esas alınacağının, 03/01/2017 tarihinde davalı idarenin intranet sayfasında yayınlandığı,

Yapılan bu değerlendirme kapsamında; performans değerlendirme notunun, personeli kademe ilerlemesinden atamaya kadar pek çok konuda doğrudan etkilemesi ve hatta hizmet akdinin feshine kadar uzanan sonuç doğurması karşısında, dava konusu Performans Yönetim Sistemi Uygulama Usul ve Esasları'nda yer alan "yeterli performans puanı veya yetersiz puandan" neyin anlaşılması gerektiğine yer verilmediği, sadece yeterli kabul edilecek puanın Genel Müdür tarafından belirleneceğinin hüküm altına alındığı, uygulamada "yeterli" kabul edilen puanın performans değerlendirme dönemi bittikten sonra açıklandığı,

personelin önceden yeterli puan / yetersiz puan aralığına ilişkin olarak bilgi sahibi olması gerektiği, Genel Müdür tarafından belirlenen ve değerlendirme dönemi bittikten sonra açıklanan yeterli puan sınırında her zaman değişiklik yapılabileceği anlamına geldiği, bu haliyle düzenlemenin öngörülebilir olmaktan uzak, subjektif değerlendirmelere açık ve her değerlendirme dönemi için farklı uygulamalara müsait olduğundan, hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkelerini sağlamaktan uzak olduğu bu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı,

Nitekim, davalı idarece 2007/2015 yılları arasında (5) olarak kabul edilen performans yeterlilik puanının, son beş yılın performans puan ortalamalarının yüksek olması gerekçe gösterilerek 2016 yılından itibaren Genel Müdür oluru ile (6)'ya yükseltildiği, gerekçesiyle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, performans yeterlilik puanlarının her yıl genel müdür tarafından belirlendiği ve intranet üzerinden tüm personele duyurulduğu, dava konusu düzenlemenin amacının yetkinlik sınırının altında kalan personele ilgili konularda eğitimin sağlanarak kamu hizmetlerinin gereği gibi yerine getirilmesinin sağlanması olduğu, dava konusu düzenlemenin hukuki öngörülebilirlik ve belirlilik ilkesine uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

İlgili Mevzuat:

T.C. Anayasası'nın dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki haliyle yürürlükte bulunan "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir." düzenlemesine yer verilmiş olup; anılan düzenleme uyarınca çıkarılan 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanunun 1. maddesinde ise; "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;

a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,

b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,

c) Kamuyu ilgilendiren,

Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır." hükmü kural altına alınmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Temyiz incelemesi üzerine verilecek kararlar" başlıklı 49. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Temyiz incelemesi sonunda Danıştay; kararı hukuka uygun bulursa onar. Kararın sonucu hukuka uygun olmakla birlikte gösterilen gerekçeyi doğru bulmaz veya eksik bulursa, kararı, gerekçesini değiştirerek onar." hükmüne yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen Anayasa ve kanun hükümlerinden, Kanunda sayılan idareler tarafından hazırlanacak olan kamu personeline ait genel hükümler ihtiva eden kuralların, yönetmelik adı altında düzenlenmesi gerektiği ve bu yönetmeliklerin de Resmi Gazete'de yayımlanmasının zorunlu olduğu sonucuna varılmaktadır.

Bu durumda, bahsedilen yasal gerekler yerine getirilmeksizin, doğrudan Usul ve Esaslar çıkarmak suretiyle, performans değerlendirme ölçütlerinin belirlenmesine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.

Bu durumda, dava konusu eksik düzenlemenin iptali yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X- Dava, Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Genel Müdürlüğü (TPAO) Trakya Bölge Müdürlüğünde, kapsam dışı personel statüsünde … olarak görev yapan davacı tarafından, TPAO Genel Müdürlüğüne ait "Performans Yönetim Sistemi Uygulama Usul ve Esasları"nda düşük not tanımına yer verilmemesine ilişkin eksik düzenlemenin iptali istemiyle açılmıştır. Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Genel Müdürlüğü, 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi olan ve anılan Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren bir kamu iktisadi teşebbüsüdür.

Bireysel ve kurumsal uyumu sağlayarak kurumsal amaçlara ulaşmaya yönelik, çalışanların yetkinlik envanterine göre performanslarının planlanması, değerlendirilmesi, ödüllendirilmesi ve geliştirilmesini amaçlayan yönetsel bir süreç olarak tanımlanan performans yönetim sisteminde amaç; personelin, önceden belirlenmiş standartlara, hedeflere ulaşma bilgi, beceri, davranış ve iş yapış şekillerinin değerlendirilmesi sonuçlarına göre performans geliştirmeye tabi tutulması, yetkinlik puanının belirlenen gelişim sınırından düşük çıkması halinde, o yetkinlikler için geliştirme eğitimleri düzenlenmesi, personeli geliştirici tedbirler alınması,

hizmet yılları, yaşları ve iş gerekleri dikkate alınarak personelin zayıf yönlerini güçlendirme yerine, güçlü yönlerinden optimum düzeyde yararlanılmasının sağlanılmasıdır.

Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Personel Yönetmeliği'nin 27. maddesi ile performans yönetim sistemi uygulama usul ve esaslarının Genel Müdürlükçe belirleneceği, anılan maddeye dayanılarak hazırlanan Performans Yönetim Sistemi Uygulama Usul ve Esasları'nda ise sonuçların kıyaslama yönteminin (performans puanının yeterlilik değerinin) Genel Müdür tarafından belirleneceği hüküm altına alınmıştır.

Yukarıya alınan Yönetmeliğin ilgili hükmü uyarınca her yıl genel müdür tarafından belirlenen yeterlilik puanları internet üzerinden tüm personele duyurulmuştur.

Bu durumda; davalı İdarenin gerek ana statüsü gerekse yerine getirdiği kamu hizmetinin niteliği ve özelliği dikkate alındığında; hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi ve personelin iş gelişimi için kullanılan performans yönetim siteminin uygulanmasına yönelik olarak hazırlanan Performans Yönetim Sistemi Uygulama Usul ve Esasları'nın kamu hizmetinin gereklerine, üst hukuk normlarına ve hukuki belirlilik ilkesine uygun olduğu sonucuna varıldığından, anılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davalı İdarenin temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.