Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/1369 K.2021/1959

Dava konusu istem: Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 16/05/2017 tarih ve 30068 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 10. maddesinin 4. fıkrasının 5. cümlesinde yer alan "Kurum" ibaresi ile 15. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Tercih sıralamasının aynı olması durumunda ise toplam sözleşmeli aile hekimliği süresi fazla olan öncelikli olarak yerleştirilir." cümlesinin çıkarılması ile tesis edilen eksik düzenlemenin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 20/11/2019 tarih ve E:2017/1454, K:2019/6436 sayılı kararıyla;

Dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 4. fıkrasının 5. cümlesinde yer alan "Kurum" ibaresi yönünden;

Dava konusu ibarenin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına;

25/01/2013 tarihli Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 15. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Tercih sıralamasının aynı olması durumunda ise toplam sözleşmeli aile hekimliği süresi fazla olan öncelikli olarak yerleştirilir." cümlesinin madde metninden çıkarılmasına ilişkin eksik düzenleme yönünden ise;

Anayasa'nın 2. maddesinde yer verilen hukuk devletinin, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan devlet olduğu;

Hukuk güvenliğinin, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, idarenin de düzenleyici işlemlerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı;

Hukuk devletinin temel ilkelerinden birinin "belirlilik" ilkesi olduğu, bu ilkeye göre, düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesinin de gerekli olduğu;

Yukarıda yer verilen ilkeler gereğince, düzenleyici işlemlerin, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmesi gerektiği, belirliliğin, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarı da sağlayacağı;

Dava konusu Yönetmeliğin 15. maddesinin 6. fıkrası incelendiğinde; münhal aile hekimliği pozisyonlarından 15. maddenin 1. fıkrası çerçevesinde bir yerleştirme işlemi neticesinde yerleştirme yapılmamış pozisyonlara kurum tarafından ilan edilmek kaydıyla yılda asgari üç kez olmak üzere yerleştirme yapılacağı, bu pozisyonlara yerleşmek isteyenlerin, tercih yaparak müracaatta bulunacağı, Kurumun tercih sırasına bakmaksızın öncelikle il dışından yerleştirmeye açılan aile sağlığı merkezinde uzman aile hekimliği kontenjanı var ise;

pozisyonun bulunduğu il dışında aile hekimliği yapan aile hekimliği uzmanları, sonra münhal pozisyonun bulunduğu ilin dışında sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapanlar, en son da diğer hekimler dikkate alınmak suretiyle hizmet puanına göre yerleştirme yapılacağı, öncelik sıralaması eşit olanlar içinde hizmet puanlarının eşit olması halinde ise tercih sıralamasına bakılacağı belirtilmekle birlikte, tercih sıralamasının da aynı olması halinde hangi tabipin boş bulunan pozisyona atanabileceği yönünde bir düzenleme getirmediği görüldüğünden bu durumun belirlilik ilkesine aykırı olduğu;

Öte yandan, tercih sıralaması aynı olan tabipler içinde aile hekimliği süresinin fazla olanın tercih edilmesinin, bu aile hekimliği alanında daha fazla deneyimi olması nedeniyle hakkaniyete ve kamu yararına uygun olacağı; Dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 15. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Tercih sıralamasının aynı olması durumunda ise toplam sözleşmeli aile hekimliği süresi fazla olan öncelikli olarak yerleştirilir" cümlesinin çıkarılması suretiyle tesis edilen dava konusu eksik düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dava konusu 15. maddenin 6. fıkrası ile artık aile hekimi olmayan hekimlerin de sıralama kapsamına alındığı, bu nedenle madde metninden çıkarılan ve eksik düzenleme nedeniyle hukuka aykırı olduğu ileri sürülen cümlenin hükümsüz kaldığı, sıralamaya diğer hekimlerin dahil edilmesiyle cümlenin çıkarıldığı, ayrıca hizmet puanının görev yapılan süreye bağlı olarak hesaplandığından mağduriyet yaşanmasının mümkün olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- 25/01/2013 tarih ve 28539 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 15. maddesinin 6. fıkrasında;

"Münhal aile hekimliği pozisyonlarından, birinci fıkra çerçevesinde iki yerleştirme işlemi neticesinde yerleştirme yapılamamış pozisyonlara, Kurum tarafından ilan edilmek suretiyle, diğer illerde sözleşmeli aile hekimi olarak çalışanlar arasından yılda asgari üç kez olmak üzere yerleştirme yapılır. Bu pozisyonlara yerleşmek isteyenler, tercih yaparak müracaatta bulunur.

Kurum tercih sırasına bakmaksızın aşağıdaki öncelik sıralamasına uymak kaydıyla hizmet puanına göre yerleştirme işlemini tamamlar. Hizmet puanlarının eşit olması hâlinde tercih sıralamasına bakılır. Tercih sıralamasının aynı olması durumunda ise toplam sözleşmeli aile hekimliği süresi fazla olan öncelikli olarak yerleştirilir. Yerleştirme işlemini müteakip 15 gün içerisinde yeni pozisyonlarda başlayış yapılır.

İl dışından yerleştirmeye açılan aile hekimliği pozisyonlarında sözleşme ile çalıştırılacak aile hekimleri aşağıdaki sıralamaya göre yerleştirilir.

a) İl dışından yerleştirmeye açılan aile sağlığı merkezinde uzman aile hekimliği kontenjanı var ise; pozisyonun bulunduğu il dışında aile hekimliği yapan aile hekimliği uzmanları. b) Münhal pozisyonun bulunduğu ilin dışında sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapanlar." kuralı yer almakta iken; Dava konusu 16/05/2017 tarih ve 30068 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 3. maddesi ile yukarıda metnine yer verilen fıkra yeniden düzenlenmiş ve;

“Münhal aile hekimliği pozisyonlarından, birinci fıkra çerçevesinde bir yerleştirme işlemi neticesinde yerleştirme yapılamamış pozisyonlara, Kurum tarafından ilan edilmek suretiyle, diğer illerde çalışan hekimler arasından yılda asgari üç kez olmak üzere yerleştirme yapılır. Bu pozisyonlara yerleşmek isteyenler, tercih yaparak müracaatta bulunur. Kurum tercih sırasına bakmaksızın aşağıdaki öncelik sıralamasına uymak kaydıyla hizmet puanına göre yerleştirme işlemini tamamlar.

Öncelik sıralaması eşit olanlar içinde hizmet puanlarının eşit olması hâlinde tercih sıralamasına bakılır. Yerleştirme işlemini müteakip 15 gün içerisinde yeni pozisyonlarda başlayış yapılır. İl dışından yerleştirmeye açılan aile hekimliği pozisyonlarında sözleşme ile çalıştırılacak hekimler aşağıdaki sıralamaya göre yerleştirilir.

a) İl dışından yerleştirmeye açılan aile sağlığı merkezinde uzman aile hekimliği kontenjanı var ise; pozisyonun bulunduğu il dışında aile hekimliği yapan aile hekimliği uzmanları.

b) Münhal pozisyonun bulunduğu ilin dışında sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapanlar.

c) Diğer hekimler." şeklinde kurallar getirilmiştir.

Öte yandan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 3. maddesinin (m) bendinde; hizmet bölgesi, hizmet grubu ve hizmet puanının, 26/3/2013 tarih ve 28599 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'nin ilgili maddelerinde açıklanan bölge, grup ve puanlarını ifade ettiği belirtilmiş; atıf yapılan Yönetmeliğin 9. maddesinde ise; hizmet puanının nasıl hesaplanacağı düzenlenmiş ve çalışılan yıllarında hesaplama yapılırken dikkate alınacak kriterler arasında sayılmıştır.

Somut uyuşmazlığa gelindiğinde; Yönetmeliğin 15. maddesinin 1. fıkrasında; il genelinde aile hekimliği pozisyonunun boşalması veya yeni pozisyon açılması durumunda en geç bir ay içinde, sözleşme ile çalıştırılacak aile hekimlerinin hangi sıralamaya göre yerleştirileceğinin kurala bağlandığı; aynı maddenin, 25/01/2013 tarihinde yürürlükte olan, 6. fıkrasında ise 1. fıkra çerçevesinde yerleştirmenin yapılmaması halinde hangi sıralamaya göre aile hekimlerinin yerleştirileceğinin belirlendiği, öncelik sıralamasında, yalnızca (a) ve (b) bentlerinde belirtilen aile hekimlerine yer verildiği ve bu hekimler arasında;

-Öncelikle hizmet puanı,

-Hizmet puanının eşit olması halinde tercih sıralaması,

-Tercih sıralamasının aynı olması halinde ise ise toplam sözleşmeli aile hekimliği süresi fazla olanın öncelikli olarak yerleştirileceğinin kurala bağlandığı;

Dava konusu 16/05/2017 tarihinde yapılan değişiklikte ise artık öncelik sıralamasında yalnızca aile hekimlerine yer verilmediği, fıkraya (c) bendi eklenerek diğer hekimlerin de 6. fıkra kapsamındaki yerleştirmeye başvurabileceklerinin düzenlendiği ve aile hekimliğinde geçen süreyi yerleştirmede esas alan cümlenin ise madde metninden çıkarıldığı anlaşılmaktadır.

Davacı tarafından, anılan cümlenin madde metninden çıkarılmasının uzun yıllar aile hekimliği yapan hekimlerin mağduriyetine yol açacağı ileri sürülmüş ise de yukarıda aktarıldığı üzere Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği'ne göre hizmet puanı hesaplanırken bu sürelerin de hesaba dahil olacağı dikkate alındığında dava konusu düzenlemede hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.

Diğer yandan, davalı idarece artık 15. maddenin 6. fıkrası kapsamında diğer hekimlerin de yerleştirme talebinde bulunabileceklerine ilişkin düzenleme yapıldığından, aile hekimlerinin, aile hekimliğinde geçen sürelerine öncelik tanıyan dava konusu cümlenin hükümsüz kaldığı, madde metninden çıkarılmasının eksik olduğundan da söz edilemeyeceği sonucuna varılmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerekirken Danıştay İkinci Dairesince eksik düzenleme nedeniyle verilen iptal kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.