Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/2113 K.2021/2644

Dava konusu istem: Mardin ve Batman illeri sınırları içerisinde bulunan … paftası için petrol arama ruhsatı verilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı Petrol Hakkına Müteallik Kararına karşı 6491 sayılı Türk Petrol Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrası uyarınca yapılan itiraz başvurusunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı işleminin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 03/10/2019 tarih ve E:2015/14796, K:2019/8198 sayılı kararıyla;

6491 sayılı Türk Petrol Kanunu'nun 1. maddesinin 1. fıkrası, 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi, 6. maddesinin 1. fıkrası ve 7. maddesi, 21/01/2014 tarih ve 28890 sayılı Türk Petrol Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 3. maddesinde yer alan iş ve yatırım programı tanımı ile 9. maddesinde yer alan kurallar aktarılarak;

Petrol arama ruhsat başvuru ve usulünün, 6491 sayılı Kanun'un 7. maddesinde düzenlendiği, Kanun hükmü uyarınca, petrol hakkının elde edilmesi için yapılan başvuru değerlendirilirken, başvurunun mevzuata uygunluğu, başvuranın mali yeterliliği ve başvuranın taahhüt ettiği iş ve yatırım programının bu Kanun'un amacını yerine getirme özelliğinin dikkate alınacağının anlaşıldığı,

Kanun'un 7. maddesi uyarınca, mali yeterlilik ile iş ve yatırım programının incelenmesine ilişkin usul ve esasların Yönetmelik ile düzenlendiği, Petrol Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesi uyarınca, başvurularda öncelikle ruhsat sahasında taahhüt edilen iş ve yatırım programı ve bu programın yıllar bazında gerçekleştirme planının petrol endüstrisinin gereklerine uygunluğunun aranması gerektiği, şirketin; mali gücü, teknik kapasitesi, insan kaynakları yeterliliği, sektördeki tecrübesi, varsa faaliyet gösterilen diğer sektörlerdeki başarısının dikkate alınması gerektiği, aynı sahaya birden fazla başvuru yapılması durumunda ise verilen iş ve yatırım programlarının Kanun'da öngörülen amaçlara uygunluğunun göz önünde bulundurulması gerektiği,

Uyuşmazlıkta; davacı şirketin bahse konu alan için yaptığı arama ruhsatı başvurusu reddedilirken "daha önceki dönemde sahip olduğu arama ruhsatları için taahhüt etmiş olduğu iş ve yatırım programlarını yerine getirmediği dikkate alınarak 5 yıl süreyle verilen arama ruhsatıyla ilgili olarak sunulan iş ve yatırım programını gerçekleştirme konusunda olumlu bir kanaata varılamadığı" belirtilmiş ise de; hangi ruhsatla ilgili hangi taahhütlerin yerine getirilmediğinin açıklanmadığı,

nihayetinde davacı şirketin bu karara itirazında, daha önceki ruhsatla ilgili emniyet gerekçeleriyle yapılan uzatma istemlerine cevap dahi verilmeden ruhsatın iptal edildiği belirtildiği halde davalı idarece taahhüt edilen iş ve yatırım programının Türk Petrol Kanunu'nun amaç maddesi ile örtüşmediğinden bahisle itirazın da reddedildiği, ancak, Yönetmeliğin 9. maddesinde sayılan koşullara davacı şirketin sahip olmadığı yolunda bir tespitin bulunmadığı, savunmalarda ise daha önceki ruhsat alanının çoğunda kuyu açılmadığının belirtildiğinin anlaşıldığı,

6491 sayılı Kanun kapsamında yapılan başvurularda, projenin Kanun'un amaç maddesinin gerçekleştirilmesine uygun olup olmadığının değerlendirilmesi gerektiği açık ise de; davacının geçmiş yıllardaki faaliyetlerinin ve varsa başarısızlık gerekçelerinin nereden kaynaklandığı da ortaya konulmak suretiyle yeni başvurunun değerlendirilmesi gerekirken, eksik incelemeye dayalı olarak tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, Bakanlıkları yanında ...Genel Müdürlüğünün de davada taraf sıfatı kazandığı, davacı şirketin sunduğu iş ve yatırım programının 6491 sayılı Kanun'un 7. maddesi ve Petrol Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesi uyarınca incelendiği, dört yıl boyunca hiçbir fiziki saha çalışması içermeyen, ölçülebilir kriterlere dayanmayan ve sadece büro çalışmasından ibaret olan programın kabul edilmesinin mevzuat gereği mümkün olmadığı, davacı şirket tarafından sunulan iş ve yatırım programı, şirketin mali gücü, teknik kapasitesi, insan kaynakları yeterliliği, sektördeki tecrübesi, petrol sektörü ve varsa diğer sektörlerdeki tecrübesi dikkate alınarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Mardin ve Batman illeri sınırları içerisinde bulunan … paftası için petrol arama ruhsatı verilmesi istemiyle dava dışı … Petrol Madencilik Jeolojik Hiz. İnş. San. ve Tic. Ltd. Şti. tarafından 26/06/2014 tarihinde başvuru yapılmıştır.

Söz konusu başvuru, Türk Petrol Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 14. maddesinin 1. fıkrası uyarınca 16/07/2014 tarih ve 29062 sayılı Resmi Gazete'de ilan edilmiştir.

Bu ilan üzerine, davacı şirket tarafından 02/09/2014 tarihinde yapılan başvuru ile söz konusu alan için petrol arama ruhsatı verilmesi istenilmiş ve başvuru alanı için taahhüt edilen iş ve yatırım programı 06/11/2014 tarihinde davalı idareye kapalı zarfta sunulmuştur.

Söz konusu başvuru, Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı Petrol Hakkına Müteallik Kararı ile reddedilmiştir.

Bu karara karşı 6491 sayılı Türk Petrol Kanunu'nun 20. maddesinin 1. fıkrası uyarınca yapılan itiraz başvurusu, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının … tarih ve … sayılı işlemi ile reddedilmiştir.

Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

6491 sayılı Türk Petrol Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında "Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti petrol kaynaklarının millî menfaatlere uygun olarak hızlı, sürekli ve etkili bir şekilde aranmasını, geliştirilmesini ve üretilmesini sağlamaktır."; "Arama ruhsatı" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında "Bu Kanun hükümlerine göre arama ruhsatı; arama ruhsatı alanı içinde arama yapmak, arama ruhsatı alanı çevresinde araştırmada bulunmak, bulunan petrollü alanları geliştirerek bu sahadan petrol üretmek ve keşif başvurusunda bulunmak üzere verilir."; 5. fıkrasında "Arama ruhsatının süresi, karalarda beş, denizlerde sekiz yıldır." hükümlerine yer verilmiştir.

6491 sayılı Kanun'un "Başvuru ve ruhsatlandırma usulü" başlıklı 7. maddesinde "(1) Petrol hakkının elde edilmesi için yapılan başvurunun değerlendirilmesinde, başvurunun mevzuata uygunluğu, başvuranın mali yeterliliği ve taahhüt edilen iş ve yatırım programının bu Kanunun amacını diğer başvurulara nazaran daha kısa sürede yerine getirme özelliği dikkate alınır. Mali yeterlilik ile iş ve yatırım programının değerlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.

(2) Arama ruhsatı alınması için, yönetmelik hükümlerine uygun olarak Genel Müdürlüğe başvurulur. Petrol aramalarına açık bir sahaya yapılan ilk arama ruhsatı başvurusunun kapsadığı alan ilan edilir. İlk ve sonraki başvuruların içeriği ilan tarihini takip eden doksan gün boyunca gizli tutulur. Bu süre içinde yapılan ve aynı arazi parçasını tamamen kapsayan başvurular, birinci fıkra çerçevesinde birlikte değerlendirilir.

Bu süre içinde yapılan ve aynı arazi parçasını kısmen kapsayan arama ruhsatı başvuruları ile doksan günden sonra aynı alana yapılan başvurular değerlendirmeye alınmaz. Reddedilen arama ruhsatı başvuru sahasına veya terk edilen veya iptal edilen arama sahasına, ret, terk veya iptal kararının kesinleşip Resmî Gazete’de ilanını takiben yapılacak başvurular hakkında da bu hükümler uygulanır.

Doksan gün sonunda Genel Müdürlükçe değerlendirmeye alınan başvurular en geç altmış gün içinde sonuca bağlanır.

(3) Başvuru sahibi, ruhsat başvurusunda ve süre uzatım taleplerinde vermiş olduğu iş programı için gerekli yatırım tutarının yüzde 2’si kadar teminat verir. Denizlerde bu oran yüzde 1 olarak uygulanır. Teminatın taahhüt edilen iş programının yıllık gerçekleşen miktarına karşılık gelen kısmı petrol hakkı sahibine iade edilir. Bu teminata ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.

(4) Teminatlar, ruhsat verilişi veya süre uzatımı kesinleşmesinden itibaren otuz gün içinde Genel Müdürlüğe verilir. Aksi hâlde ruhsat iptal edilir.

(5) Petrol bulgusu tespit edilememiş veya geleneksel olmayan yöntemlerin uygulanacağı alanlarda teminat alınıp alınmamasına, alınacak ise üçüncü fıkradaki oranları geçmemek üzere teminatın oranını belirlemeye Bakanlık yetkilidir." hükmü yer almıştır.

6491 sayılı Kanun'un "İtiraz ve dava açma" başlıklı 20. maddesinde ise "(1) Bu Kanun hükümlerine göre alınmış veya alınacak olan tüm haklarda başvuru veya hak sahipleri arasında çıkacak ihtilaflara ilişkin itirazlar Bakanlık tarafından sonuçlandırılır.

(2) Bakanlık tarafından alınan başvuru, araştırma izni, arama ruhsatı ve işletme ruhsatından doğan haklara tesir eden kararlara karşı açılacak davalar ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülür." hükmüne yer verilmiştir.

22/01/2014 tarih ve 28890 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Petrol Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin "İnceleme ve değerlendirme" başlıklı 9. maddesinde "(1) Arama ruhsatının alınması için açık bir sahaya yapılan ilk başvurunun kapsadığı alan Resmî Gazete’de ilan edilir.

(2) Bu başvuru ve aynı sahayı tamamen kapsayan diğer başvurulara ilişkin iş ve yatırım programları en geç doksanıncı gün mesai bitimine kadar kapalı zarfta Genel Müdürlüğe verilir. Genel Müdürlüğe verilen iş ve yatırım programları bu süre zarfında gizli tutulur. İş ve yatırım programlarına ilişkin zarf başvuru sahibinin katılımıyla açılır ve tutanağa bağlanır. Bu süre içerisinde aynı arazi parçasını kısmen kapsayan arama ruhsatı başvuruları ile doksan günden sonra aynı sahaya yapılan başvurular değerlendirmeye alınmaz. Genel Müdürlükçe mevzuata uygun olarak eksiksiz yapıldığı saptanan başvurular incelemeye alınır.

(3) Başvurularda öncelikle ruhsat sahasında taahhüt edilen iş ve yatırım programı ve bu programın yıllar bazında gerçekleştirme planı dikkate alınır. Verilen iş ve yatırım programının petrol endüstrisinin gereklerine uygunluğu aranır. Başvurunun değerlendirilmesinde şirketin; mali gücü, teknik kapasitesi, insan kaynakları yeterliliği, sektördeki tecrübesi, varsa faaliyet gösterilen diğer sektörlerdeki başarısı dikkate alınır.

(4) Aynı sahaya birden fazla başvuru yapılması durumunda verilen iş ve yatırım programının bu Kanunda öngörülen amaçlara uygunluğu göz önünde bulundurulur.

(5) Taahhüt edilen yatırımların gerçekleştirilebilmesi amacıyla gerekli olan mali kaynak için öncelikle şirketin öz kaynaklarına bakılır. Öz kaynaklarının yetmediği durumlarda ilave mali kaynak gösterilmesi zorunludur.

(6) Mali yeterlilik için şirketin gayrimenkulleri, menkulleri, banka mevduatı, hisse senedi, ortaklık payı, sermaye piyasası araçları, iş makineleri ve taşıt araçları gibi varlıkları göz önünde bulundurulur.

(7) Bir ruhsat başvurusu için verilen yatırım tutarının değerlendirilmesinde başvuranın varsa sahip olduğu ruhsatları için taahhüt ettiği yatırım tutarı ve gerçekleşme durumu dikkate alınır.

(8) Ruhsat başvurusunun inceleme ve değerlendirmeye alınması, ruhsat almaya hak kazanıldığı anlamını taşımaz.

(9) İncelemenin sonuçlandırılabilmesi için başvuru sahibinden, ihtiyaç duyulması halinde mali gücü, teknik kapasitesi, insan kaynakları yeterliliği, sektördeki tecrübesi, varsa faaliyet gösterilen diğer sektörlerdeki başarısını gösteren ek bilgi ve belgeler ayrıca istenebilir. Başvuru sahibi veya yetkili temsilcisi görüşmeye çağrılabilir." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Petrol arama ruhsatı verilmesi istemiyle yapılan başvurunun değerlendirilme usulü 6491 sayılı Kanun'un 7. maddesinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemede, petrol hakkının elde edilmesi için yapılan başvurunun değerlendirilmesinde; başvurunun mevzuata uygunluğunun, başvuranın mali yeterliliğinin ve taahhüt edilen iş ve yatırım programının bu Kanun'un amacını diğer başvurulara nazaran daha kısa sürede yerine getirme özelliğinin dikkate alınacağı belirtilmiş, mali yeterlilik ile iş ve yatırım programının değerlendirilmesine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüştür.

Türk Petrol Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesinde ise, başvurularda öncelikle ruhsat sahasında taahhüt edilen iş ve yatırım programı ve bu programın yıllar bazında gerçekleştirme planının dikkate alınacağı, verilen iş ve yatırım programının petrol endüstrisinin gereklerine uygunluğunun aranacağı, başvurunun değerlendirilmesinde şirketin; mali gücünün, teknik kapasitesinin, insan kaynakları yeterliliğinin, sektördeki tecrübesinin, varsa faaliyet gösterilen diğer sektörlerdeki başarısının dikkate alınacağı öngörülmüştür.

Uyuşmazlıkta; Petrol İşleri Genel Müdürlüğünce davacı şirketin ruhsat başvurusu değerlendirilirken, Türk Petrol Kanunu Uygulama Yönetmeliği'nin 9. maddesinde verilen yetki uyarınca taahhüt edilen iş ve yatırım programının içeriğine yönelik bir inceleme yapılmaksızın şirketin sektördeki tecrübesinin dikkate alınması suretiyle söz konusu iş ve yatırım programı hakkında değerlendirme yapılmış ve bundan önceki dönemde sahip olduğu petrol arama ruhsatları için taahhüt etmiş olduğu iş ve yatırım programlarını yerine getirmediği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu arama ruhsatı başvurusu ile ilgili sunduğu iş ve yatırım programını gerçekleştireceği konusunda olumlu bir kanaate varılamadığı gerekçesiyle başvurunun reddine karar verilmiştir.

Bu karara itiraz edilmesi üzerine Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından ise, ruhsat sahası için taahhüt edilen iş ve yatırım programının içeriği değerlendirilmiş ve bu değerlendirme sonucunda; ruhsat süresinin ilk dört yılında ciddi bir çalışma programı verilmediği,

bu sürede yapılması planlanan yüzey saha jeolojisi ve değerlendirme çalışmalarının ise, daha önceki yıllarda bu alanda yapılan saha çalışmalarının yeterli düzeyde olmaması ve hiç kuyu açılmamış olması nedeniyle tek başına sahanın hidrokarbon potansiyelini belirlemede yetersiz kalacağı, kuyu lokasyonu belirlenmesinde petrol aramacılığının olmazsa olmazı olan sahadan ileri düzey teknikleri de kullanarak sismik, gravite vb. jeofizik yöntemlerle saha verisi toplayacak ve bu verileri yorumlayacak şekilde iş ve yatırım programı verilmediği,

taahhüt edilen iş ve yatırım programı bir bütünüyle değerlendirildiğinde, sondaj öncesi araştırma ve değerlendirme çalışmalarının ruhsatın ilk yılında tamamlanacak nitelikte çalışmalar olduğu, taahhüt edilen 2.795.000 ABD Doları tutarındaki yatırımın sahanın hidrokarbon potansiyelinin tespitinde yetersiz kalacağı hususları tespit edilmiştir.

Bu tespitlerden hareketle, ruhsat sahası için taahhüt edilen iş ve yatırım programının petrol arama endüstrisinin gereklerine uygun olmadığı, 6491 sayılı Kanun'un petrol kaynaklarının millî menfaatlere uygun olarak hızlı, sürekli ve etkili bir şekilde aranmasını, geliştirilmesini ve üretilmesini sağlamak amacı ile örtüşmediği, beşinci yılda açılması planlanan bir adet arama kuyusunun açılmasına kadar geçecek ruhsat süresinin ilk dört yılında hiçbir saha çalışmasının öngörülmediği, böylece ruhsatın verilmesinden itibaren yaklaşık dört yıllık bir sürenin boşa geçirileceği, söz konusu başvurunun sonuç odaklı olmadığı gerekçesiyle davacı şirketin itirazının reddine karar verilmiştir.

Bu durumda, ruhsat başvuru alanında daha önceki yıllarda yapılan saha çalışmalarının yeterli düzeyde olmadığı ve hiç kuyu açılmadığı, davacı şirket tarafından taahhüt edilen iş ve yatırım programında beş yıllık ruhsat süresinin son yılında açılması planlanan arama kuyusu öncesinde sahadan sismik veri toplanması ve bu verilerin değerlendirilmesine yönelik herhangi bir program verilmediği, ruhsat süresinin ilk dört yılında planlanan sondaj öncesi araştırma ve değerlendirme çalışmalarının ise ruhsatın ilk yılında tamamlanması gereken büro çalışmaları niteliğinde olduğu anlaşıldığından,

ruhsat sahası için taahhüt edilen iş ve yatırım programının petrol arama endüstrisinin gereklerine uygun olmadığı, 6491 sayılı Kanun'un petrol kaynaklarının millî menfaatlere uygun olarak hızlı, sürekli ve etkili bir şekilde aranmasını, geliştirilmesini ve üretilmesini sağlamak amacı ile örtüşmediği ve sonuç odaklı olmadığı gerekçesiyle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.