Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/2996 K.2021/413

Dava konusu istem: Zeytincilik ile iştigal eden davacı tarafından, zeytin sineği nedeniyle uğranıldığı ileri sürülen zararın karşılanması talebiyle 2090 sayılı Tabii Afetlerden Zarar Gören Çiftçilere Yapılacak Yardımlar Hakkında Kanun kapsamında yapılan 31/10/2014 tarihli başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olan Tarım ve Orman Bakanlığının (Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı) … tarih ve … sayılı "2090 sayılı Kanun Hakkında Genelge"sinin 15. maddesinin iptali ve uğranıldığı ileri sürülen 47.110,00 TL maddi zararın tazminine karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 28/11/2019 tarih ve E:2015/36, K:2019/8907 sayılı kararıyla;

Dava konusu Genelge yönünden;

Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge talimat gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabildikleri, ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan bir çok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına uygun hükümler ihtiva etmelerinin gerektiği,

Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceğinin hukukun genel ilkelerinden olduğu,

İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanmasının zorunlu olduğu, bu bağlamda kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olmasının bir diğer zorunluluk olduğu,

Uyuşmazlıkta, Tabii Afetlerden Zarar Gören Çiftçilere Yapılacak Yardımlar Hakkında Yönetmeliğin 5. maddesinde çiftçilere, çiftçilerin kurmuş olduğu tarımsal amaçlı üretim kooperatiflerine hangi şartlarda yardım yapılacağının düzenlendiği, davaya konu Genelgede ise anılan Yönetmelik hükümleri uyarınca yapılacak yardımlarda hangi esasların dikkate alınması gerektiğinin belirtildiği, bu haliyle söz konusu Yönetmelik hükümlerini açıklayıcı mahiyette düzenlemeler getiren davaya konu Genelge hükmünde kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normuna aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,

Ancak, dosya içerisinde yer alan Tarım ve Orman Bakanlığı Tarım Reformu Genel Müdürlüğünün 03/01/2019 tarih ve E.7204 sayılı Genelgesinde, Bakanlık tarafından daha önceki yıllarda gönderilen 2090 sayılı Kanun Uygulamaları ile ilgili Genelgelerin yürürlükten kaldırıldığı belirtildiğinden, 2090 sayılı Kanun'un uygulanmasına yönelik olduğu anlaşılan dava konusu Genelgenin de yürürlükten kaldırıldığı, dolayısıyla Genelgeye yönelik kısım yönünden davanın konusuz kaldığının anlaşıldığı,

Bu itibarla, işbu davada Tarım ve Orman Bakanlığının (Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı) … tarih ve … sayılı "2090 sayılı Kanun Hakkında Genelge"sinin 15. maddesinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer bulunmadığı,

Dava konusu uygulama işlemi ve tazminat istemi yönünden;

Tekirdağ İli, Şarköy İlçesi'nde zeytin üreticiliği yaptığını belirten davacı tarafından, üretim yaptığı tarlada ürünün neredeyse tamamının zeytin zararlıları nedeniyle zarar gördüğü ileri sürülerek tarafına 2090 sayılı Kanun uyarınca nakdi yardım yapılması istemiyle başvuruda bulunulduğu ve söz konusu başvuru üzerine yapılan incelemede, davacının durumunun Genelgenin 15. maddesinde belirtilen şartları sağlamadığı gerekçesiyle reddedildiği,

Uygulama işlemi yönünden;

Tarım ve Orman Bakanlığının (Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı) … tarih ve … sayılı "2090 sayılı Kanun Hakkında Genelge"sinin yürürlükte olduğu tarihte hukuka uygun olduğu belirlenen davaya konu Genelge hükmü uyarınca davacının başvurusunun reddi yolunda tesis edilen 11/11/2014 tarih ve 2300 sayılı uygulama işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı,

Tazminat istemi yönünden;

Uyuşmazlıkta; davacının zeytin zararlıları nedeniyle gördüğü zararın tabii afet kapsamında olup olmadığının değerlendirilmesinin gerektiği, 2090 sayılı Kanun ve davaya konu Genelge hükümleri birlikte incelendiğinde; yangın, yer sarsıntısı, toprak kayması, fırtına, taşkın, sel, don, dolu, kuraklık, haşere ve hastalık gibi durumlar nedeniyle ortaya çıkan zararların anılan Kanun kapsamında olduğu, ancak zararın hastalık ve haşereden kaynaklanması halinde, zarara neden olan hastalık ve haşerenin afet bölgesinde aniden ve ilk defa görülüyor olması gerektiği, dolayısıyla ilk defa görülen ve herhangi önlem alınması fırsatı olmayan zararlara yönelik olarak nakdi yardım yapılabileceği,

Dava konusu olayda ise, davacının ürünlerine zarar veren zeytin sineği zararlısının ilk defa ortaya çıkan bir zararlı olmadığı, uzun yıllardır zeytin bahçelerine zarar verebilen bir zararlı olduğu anlaşıldığından, davacının ürün kaybı nedeniyle uğradığını ileri sürdüğü zararların davaya konu Genelgenin 15. maddesinde yer alan şartlara uygun olmadığı,

Bu durumda, davaya konu Genelge hükmünde yer alan şartları sağlamadığı anlaşılan davacının ürün kaybı nedeniyle uğramış olduğu zararın tazmini isteminin reddi gerektiği sonucuna varıldığı gerekçesiyle,

Tarım ve Orman Bakanlığının (Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı) … tarih ve … sayılı "2090 sayılı Kanun Hakkında Genelge"si yönünden karar verilmesine yer olmadığına, … tarih ve … sayılı uygulama işlemi ile tazminat istemi yönünden ise davanın reddine karar verilmiş, davalı idare lehine avukatlık ücretine hükmedilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, Tekirdağ İli, Şarköy İlçesi'nde zeytin üreticiliği yaptığı, 2014 yılında dünyadaki diğer zeytin üreticisi ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de zeytin üretiminde %30 ile %70 arasında ciddi kayıplar yaşandığı, üretim yaptığı tarlada ürünün neredeyse tamamının zeytin zararlıları nedeniyle zarar gördüğü, zararın tespiti ile tazmini istemiyle yapılan başvuru üzerine düzenlenen 11/11/2014 tarihli raporda maddi zararın 21.000 TL olarak hesaplandığı, ancak başvurunun dava konusu Genelgenin 15. maddesinin a,b ve c bentlerindeki düzenleme nedeniyle reddedildiği, davalı idarece zararın eksik hesaplandığı,

gerek önceki yıllara ait ürün teslim belgeleri, gerekse de resmi bir kuruluş olan Tarsim mühendislerince düzenlenen ekspertiz raporları incelendiğinde idarenin belirlediği rekolte ve maddi zararın çok üzerinde bir rekoltenin ve zararın söz konusu olduğunun açıkça görüleceği, gerçek zararın bilirkişi tarafından yapılacak inceleme sonucu tespit edilebileceği, öte yandan, 2090 sayılı Kanun ve anılan Kanun'un uygulanmasına ilişkin Yönetmelikte yer almayan şartların davaya konu Genelge ile ihdas edilmesinin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Tekirdağ İli, Şarköy İlçesi'nde 40.000 dekar alanda zeytin yetiştiriciliği yapıldığı, zeytin alanlarının %90’ında gemlik tipi sofralık zeytin, %10’luk kısmında ise yağlık zeytin yetiştiriciliğinin yapıldığı,

davacının, zeytinliğinde zeytin sineği nedeniyle meydana gelen zararını 24/10/2014 tarihli dilekçesi ile İl Müdürlüğüne bildirdiği ve zeytin sineği mücadelesinde kullandığı ilacın etkisizliğinden zararın meydana geldiğini belirterek ilgili ilacın analizinin yapılmasını talep ettiği, 31/10/2014 tarihinde de Şarköy Kaymakamlığına başvurarak zeytin sineği nedeniyle uğramış olduğu zararın tespit edilerek tazmin edilmesini istediği,

davaya konu Genelgenin 15. maddesiyle 2090 sayılı Kanun’un 1. maddesinde sayılan hastalık ve haşereler gibi Kanun’un esasına teşkil eden tabii afetlerle karşılaşılması halinde yapılacak uygulamalara açıklık getirilmesinin amaçlandığı, davacının zeytinlerine zarar verdiği söylenen zeytin sineği zararlısının yeni ortaya çıkmış bilinmeyen bir zararlı olmayıp uzun yıllardır zeytin bahçelerinde zarar verebilen ancak yönetimli çiftçi mücadelesiyle kontrol altına alınabilen bir zararlı olduğu,

Bakanlıklarının, İl ve İlçe teşkilatlarının uyarılarını dikkate almayan veya ihmal eden üreticilerin çeşitli hastalık ve zararlılar nedeniyle üretimde kayıplar yaşayabildiği, ancak bu tip ihmallerin afet olarak değerlendirilemeyeceğinden anılan ihmaller sebebiyle kayıplar yaşayan üreticilere 2090 sayılı Kanun kapsamında herhangi bir yardım yapılmasının da söz konusu Kanun'un amacına uygun olmayacağı, yine 2090 sayılı Kanun'un 1. maddesi uyarınca zikredilen hastalık ve haşerenin ilk defa görülen ve herhangi bir teknik ve kültürel önlem alınmasına fırsat vermeden tarımsal afet derecesinde zarar veren türlerin kastedildiği,

sonuç olarak zeytin sineği zararının tabii afet olarak değerlendirilemeyeceği, aksi halde tüm tarımsal ürünlerde meydana gelebilecek hastalık ve zararlılardan kaynaklı ürün kayıplarının tabii afet olarak değerlendirilmesi zorunda kalınacağı, bu durumun ise hayatın olağan akışına aykırı olduğu, temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının davanın reddine ve vekalet ücretine ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.