Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2020/3031 K.2022/434

Dava konusu istem: Davacı şirketin üretim lisansının tadili için yatırdığı bedelin, tadil başvurusunun reddedildiği tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte iadesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı işlemi ile söz konusu işlemin dayanağı olduğu ileri sürülen Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 10. fıkrasının iptaline karar verilmesi istenilmiştir. Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 17/03/2020 tarih ve E:2017/1800, K:2020/923 sayılı kararıyla; Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmemiş;

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinde, lisansın, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesi olduğu, 11. maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak başvuru ve değerlendirme usul ve esasları ile lisansların verilmesi, tadili, sona erdirilmesi,

iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin belirli bir süre askıya alınmasına ilişkin usul ve esasların Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Kurum) tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceğinin, tüzel kişilerin, Kurul tarafından belirlenen lisans alma, lisans yenileme, lisans tadili, lisans sureti çıkartma ve yıllık lisans bedellerini Kuruma ödemek zorunda olduğunun kurala bağlandığı,

Dava Konusu Düzenleyici İşlem Yönünden;

Anayasa'nın 124. maddesinde, "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verildiği,

Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idarî düzenlemelerin bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlandığı ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesinin amaçlandığı; diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenlemenin soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içerdiği; anılan sistemde bir üst normun bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşıdığı, bir alt normun ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koyduğu,

İdarenin, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahip olduğu; "kural işlemler"in (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemler olduğu; düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerektiği; bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesinin zorunlu olduğu,

Dava konusu uygulama işleminin tesis edildiği tarih itibarıyla yürürlükte olan hâliyle, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 43. maddesinin 10. fıkrasında, "Değerlendirmeye alınmış olan önlisans ve lisans başvuruları ile anılan lisansların tadil başvurularının reddedilmesi veya söz konusu başvurulardan vazgeçilmesi hâlinde, Kuruma ödenmiş olan önlisans veya lisans alma bedelleri ile tadil bedelleri iade edilmez." kuralına yer verildiği,

Davacı tarafından, Yönetmelikle mali yükümlülük getirilmesinin Anayasa'nın 73. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, Anayasa'da yer alan düzenleniş biçimiyle vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı şeklindeki kuralın mali yükümlülük türleri ile düzenleme amaçlarını kapsadığı;

burada yer alan vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülük ibaresinin, bir mali yükümlülüğün, vergi, resim ya da harçlardan herhangi birisinin özelliğini taşıması ya da vergi, resim ve harçların her üçünde de bulunması gereken ortak kriterleri barındırması şeklinde anlaşılması gerektiği (KARAKOÇ Yusuf, Anayasal Vergilendirme İlkeleri Üzerine Bir Değerlendirme, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt:15, Özel Sayı, 2013, s. 1267),

Oysa ki, Kurumun elektrik piyasasına ilişkin gelir kalemleri arasında sayılan, "bedel" vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülük belirleme yetkisi olmadığı, lisans sahiplerinin isteğine bağlı olarak yapacakları tadil başvurularının karşılığı olarak sunulan hizmetin bedelini belirleme yetkisi olduğu; lisans tadil bedelinin, Kurumun kamu gücüne dayanarak elde ettiği bir gelir olmadığı; dolayısıyla lisans sahiplerinin isteği üzerine sunulan hizmetler için her yıl Kurul kararıyla tespit edilen "bedel"in resim, harç ve benzeri mali yükümlülük olarak nitelendirilmesinin mümkün olmadığı,

Bu itibarla, 4628 ve 6446 sayılı Kanunlardaki kurallar dikkate alındığında, lisans tadil bedelinin resim, harç ve benzeri mali yükümlülük olarak nitelendirilemeyeceği anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,

Dava Konusu Uygulama İşlemi Yönünden;

4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinde, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve mali özerkliğe sahip ve bu Kanun ile kendisine verilen görevleri yerine getirmek üzere Kurumun kurulduğu, Kurumun bu Kanun'dan kaynaklanan görevlerini yerine getirirken yetkilerini Kurul vasıtasıyla kullanacağı, Kurumun temsil ve karar organının Kurul olduğu; 5. maddesinde, bu Kanun'un diğer maddeleri ile belirlenen yetkilerinin yanısıra, Kurul'un tüzel kişiler tarafından lisanslarla ilgili işlemler ve sair işlemler karşılığında Kuruma ödenecek bedelleri belirleyeceği, Başkanlık tarafından Kurum personeline verilen yetkiler hariç olmak üzere, Kurumun tüm kararlarının Kurul tarafından alınacağının kurala bağlandığı,

Dairelerinin 25/10/2017 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından, lisans tadil işlemlerinin yürütülmesi (lisans tadil bedelinin alınması ve iadesi) hususunda Başkanlığa ve/veya ilgili hizmet birimine yetki devri yapılıp yapılmadığının sorulması üzerine alınan cevabi yazıda, Daire Başkanlığına herhangi bir yetki devrinin yapılmadığının belirtildiği,

Bu itibarla, davacı şirketin üretim lisansının tadili için yatırdığı bedelin, tadil başvurusunun reddedildiği tarihten itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte iadesi istemiyle yaptığı başvurunun Kurul tarafından karara bağlanması gerekirken, Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı tarafından tesis edilen başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,

Düzenleyici işlem yönünden davanın reddine, bireysel işlemin ise iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik hükmünün Anayasa'ya aykırı olduğu; idarenin, "lisans tadili" işleminin kamu hizmeti niteliğinde olduğu; enerji üretim, dağıtım vs. ile ilgili etkinliklerin kamu hizmeti olduğu; idarenin, hizmetini özel hukuk kişilerini kullanarak yaptırmasının hizmetin niteliğini değiştirmeyeceği, bu kapsamda lisans verme gibi kolluk faaliyetlerinin de kamu hizmeti olarak değerlendirilmesi gerektiği; o zaman Kuruma verilen lisansın iptali,tadili vb. bedellerin de bir kamu hizmeti karşılığı olduğu;

davacı şirketten tahsil edilen "lisans tadil bedeli"nin mahiyetinin “benzeri mali yükümlülük'' olduğu çünkü lisans alım, tadil bedellerinin kamu hizmeti karşılığında alındığı; kamu hizmetlerinden alınan bedellerin niteliğine ilişkin yaygın bakış açısının, bu bedellerin benzeri mali yükümlülük olduğu yönünde olduğu; nitekim alınan bu bedellerin genel bütçeye de dahil olmayıp kamu tüzel kişiliğini haiz Kurumun bütçesini oluşturduğu.

Danıştay Onüçüncü Dairesi tarafından yetkisizlik nedeniyle işlemin iptaline karar verilmişse de işlemin dayanağı Yönetmelik maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu gözetildiğinde işlemin konu bakımından iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.