Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/2414 K.2022/3883

Dava konusu istem: Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 19. maddesinin dördüncü fıkrasının (a) bendi ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 14/04/2021 tarih ve E:2018/3829, K:2021/1367 sayılı kararıyla;

Davacı şirketin, 10/06/2013 tarihinde güneş enerjisi santrali kurmak için EPDK’ya lisans başvurusunda bulunduğu ve Rüzgâr ve Güneş Enerjisine Dayalı Üretim Tesisi Kurmak Üzere Yapılan Önlisans Başvurularına İlişkin Yarışma Yönetmeliği kapsamında 30/04/2015 tarihinde yapılan yarışma sonucunda sisteme bağlantı hakkı kazandığı, davacı şirkete 29/09/2016 tarihinde 30 ay süreli ... tarih ve ... sayılı önlisans verildiği, önlisansa, davacı şirketin doğrudan tek pay sahibi olarak ... International B.V.'nin dercedildiği, ... S.p.A.'nın ise dolaylı pay sahibi olarak işlendiği;

Sonrasında, davacı şirket tarafından EPDK'ya, 13/04/2018 tarihli yazı ile şirketin %100 oranında doğrudan ortak olan tüzel kişinin (önlisansa dercedilmiş olan doğrudan ortak ... International B.V. firmasından farklı bir şirket olan) ... S.p.A olduğu ifade edilerek şirket hisselerinin tamamının üçüncü kişiye devredilmesinin planlandığından bahisle hisse devrine onay verilmesi istemiyle başvuru yapıldığı;

Davacı şirketin bahse konu yazısında ifade edilen ortaklık yapısının önlisansa dercedilen ortaklık yapısından farklı olduğunun anlaşılması üzerine, davacı şirket tarafından 04/05/2018 tarihli yazı ile, 26/10/2016 tarihinde ... International B.V'nin, ... S.p.A’nın yüzde yüz hissesine sahip diğer bir şirketi olan ... S.p.A bünyesine sınır ötesinde birleşme yoluyla katılarak ortadan kalktığı, bu sefer ... S.p.A.'nın doğrudan pay sahibi tek ortak olduğu, söz konusu değişiklik sonucu şirketin en üstteki dolaylı ortağının ve bu ortağın şirket üzerindeki hakimiyetinin değişmediği, pay devrinin Yönetmeliğin 57. maddesinde sayılan muafiyet kapsamında kaldığından bahisle davalı idareden önlisans tadil talebinde bulunulduğu;

Önlisans tadil talebi üzerine Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 19. maddesinin 4. fıkrasının (a) bendi uyarınca davacının önlisansı iptal edilerek, aynı Yönetmeliğin 45. maddesinin 1. fıkrasının b/3. bendi uyarınca 180.000,00-TL tutarında teminat mektubunun gelir kaydedilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı;

6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. Maddesinde yer alan "Lisans" ve "Önlisans" tanımları ile anılan Kanun'un "Önlisans esasları" başlıklı 6. maddesi, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Önlisansın sona ermesi ve iptali" başlıklı 19. maddesi, "Pay devirleri" başlıklı 57. maddesine yer verilerek;

Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 19. maddesinin 4. fıkrasının (a) bendi yönünden; "önlisans"ın, 6446 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, üretim faaliyetinde bulunmak isteyen tüzel kişilere, üretim tesisi yatırımlarına başlamaları için gerekli onay, izin, ruhsat ve benzerlerinin alınabilmesi için belirli süreli verilen izin olarak tanımlandığı, önlisans esaslarının düzenlendiği Kanun'un 6. maddesinde hangi hususların Yönetmelik ile düzenleneceğinin gösterildiği, önlisansların verilmesi, tadili, sona ermesi, iptali, süresi ve süre uzatımı hâllerinde uygulanacak usul ve esasların Yönetmelikle düzenlenecek hususlar arasında sayıldığı;

EPDK tarafından, Kanun'la kendisine verilen bu yetkiye dayanılarak elektrik piyasasındaki önlisans ve lisanslandırma uygulamalarına ilişkin usul ve esaslar ile önlisans ve lisans sahiplerinin hak ve yükümlülüklerinin belirlenmesi amacıyla yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nde uyuşmazlığa konu kurala yer verildiği;

Önlisansın, 6446 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 1. fıkrasında açıkça belirtildiği üzere, üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiye öncelikle, üretim tesisi yatırımına başlaması için mevzuattan kaynaklanan izin, onay, ruhsat ve benzeri belgeleri edinebilmesi ve üretim tesisinin kurulacağı sahanın mülkiyet veya kullanım hakkını elde edebilmesi için verildiği, ilk defa 6446 sayılı Kanun ile düzenlenen önlisans sürecinin, mülga 4628 sayılı Kanun döneminde elektrik piyasasında bulunmayan bir hukukî kurum olduğu, 6446 sayılı Kanun ile, üretim lisansı alacaklara üretim lisansı verilmesinden önce ara bir dönem tesis edilerek önlisans sahibi için birtakım hak ve yükümlülükler öngörüldüğü;

Mevzuatın incelenmesinden, elektrik piyasasında asıl faaliyetin elektrik üretimi olduğu, bunun ise elektrik üretim lisansına tabi kılındığı, öte yandan, üretim lisansından önce müstakil bir dönem olan önlisans aşamasının öngörüldüğü; nitekim, 6446 sayılı Kanun'un 6. maddesinin gerekçesinde bu durum, "Madde ile, önlisans verilmesine ilişkin esaslar lisans maddesi kapsamında değil, ayrı bir madde olarak düzenlenmiştir. Önlisans süreci özellikle üretim lisanslarında uzun zaman alan inşaat öncesi döneme mahsus olmak üzere bir önlisans verilmesini öngörmektedir. Önlisans sahibi bu süre içerisinde inşaata başlamak üzere gerekli izin ve onayları tamamlamak ve üretim tesisinin kurulacağı sahanın mülkiyet veya kullanım hakkını elde etmek zorundadır.

Söz konusu düzenleme ile varılmak istenen amaç, bir yandan, üretim lisansı almış olan şirketlerin uzunca bir süre projenin gerçekleşmesine yönelik gerçek bir çaba göstermeksizin anılan lisanslar üzerinden devir yoluyla rant sağlama çabalarının önüne geçilerek lisansların gerçek yatırımcı tarafından alınmasını temin etmek, öte yandan da, önlisans almış olan şirketlere gerekli izinleri almak üzere diğer kamu kurumları nezdinde yapacakları başvurular için dikkate alınmalarını temin edecek bir belge verilmesini sağlamaktır." şeklinde belirtildiği;

Öte yandan, 6446 sayılı Kanun'un sistematiğine bakıldığında, elektrik piyasasında faaliyet gösteren tüzel kişilere uygulanacak para cezalarına ve diğer yaptırımlara "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinde yer verilmesine karşın, Kanun'un 6. maddesinin 3. fıkrasında ise anılan g... düzenlemeden ayrı, müstakil ve özel bir sebep ile önlisansın iptal edilmesi gerektiği kuralına yer verildiği ve önlisansın bu şekilde iptalinin 16. maddede öngörülen usûle tabi tutulmadığı;

Kanun'un önlisansı üretim lisansı için hazırlık dönemi olarak görmesi sebebiyle bu dönemde asıl hedeflenenin üretim lisansının alınarak bir an önce üretime geçilmesi olduğu, önlisansın elektrik üretimi konusunda ciddi, bir an önce üretime geçmeyi hedefleyen ve bu konuda yeterli mali ve teknik yeterliliği sahip kişilere verilmesinin amaçlandığı.

Kanun'un 6. maddesinin 3. fıkrasının gerekçesinde, üçüncü fıkra ile, önlisans süresince şirketin ortaklık yapısında değişiklikler yapılması hâlinde verilen önlisansın hükümsüz olacağı, böylece önlisans aşamasında söz konusu önlisansı alan tüzel kişilerin sadece gerekli işlemleri yapmaya konsantre olmaları ve hisse devri gibi konular ile süre kaybının önüne geçilmeye çalışıldığı; ayrıca hisse devrinin önüne geçilmesinin, özellikle önlisans aşamasının özkaynak veya kredi ile finansmanını gerekli kıldığı,

bu sayede lisansların mali yeterliliğe sahip kişiler tarafından alınması veya teknik ve mali fizibilitesi finans kuruluşları tarafından kontrol edilerek kredilendirilmiş projelerin ayakta kalmasının sağlanmasının amaçlandığının açıkça belirtildiği;

Bu itibarla, önlisansın, asıl piyasa faaliyeti olan elektrik üretim faaliyetini önceleyen hazırlık döneminde, önlisans sahibine birtakım hak ve yükümlülük veren bir hukukî işlem olduğu; ortaklık yapısında meydana gelen bir sebeple iptal edilmesinin ise, yukarıda yer verilen nedenlerle önlisans sahibini cezalandırmak olmadığı;

hayatın her alanında ihtiyaç duyulan, maliyeti, sürekliliği ve kalitesi ile ekonomik ve sosyal hayatı önemli ölçüde etkileyen, depolanması mümkün olmadığından kendine özgü bir piyasa yapısı sergileyen elektrik enerjisi üretim faaliyetlerinin, arz güvenliği ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak bir uyum içinde yürütülmesi için bir an önce üretim aşamasına geçilmesini sağlamak amacıyla 6446 sayılı Kanun sistematiğinde g... düzenleme olarak öngörülen 16. maddeden ayrı, müstakil ve bu maddede belirlenen usule tabi olmayan bir düzenlemeye yer verildiği;

İptali istenen Yönetmelik maddesi incelendiğinde, önlisansın Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında, lisans alınıncaya kadar, veraset ve iflas nedenleri dışında, önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesi, payların devri veya birleşme ve bölünme gibi payların devri sonucunu doğuracak iş ve işlemlerin yapılması durumunda iptal edileceğinin kurala bağlandığı, anılan kuralın 6446 sayılı Kanun'un 6. maddesinin 3. fıkrasının tekrarı niteliğinde olduğu görüldüğünden anılan kuralda hukuka aykırılık bulunmadığı,

Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararı yönünden; davacı şirkete 29/09/2016 tarihinde 30 ay süreli ... tarih ve ... sayılı önlisans verildiği, önlisansa, davacı şirketin doğrudan tek pay sahibi olarak ... International B.V.'nin derç edildiği, ...

S.p.A.'nın ise dolaylı pay sahibi olarak işlendiği, sonrasında, davacı şirket tarafından EPDK'ya, 13/04/2018 tarihli yazı ile şirketin %100 oranında doğrudan ortak olan tüzel kişinin (önlisansa derç edilmiş olan doğrudan ortak ... International B.V firmasından farklı bir şirket olan) ...

S.p.A olduğu ifade edilerek şirket hisselerinin tamamının üçüncü kişiye devredilmesinin planlandığından bahisle hisse devrine onay verilmesi istemiyle başvuru yapıldığı, davacı şirketin 13/04/2018 tarihli yazısında ifade edilen ortaklık yapısının önlisansa dercedilen ortaklık yapısından farklı olduğunun anlaşılması üzerine, davacı şirket tarafından 04/05/2018 tarihli yazı ile, 26/10/2016 tarihinde Hollanda'da kurulu olan ... International B.V'nin, ...

S.p.A’nın yüzde yüz hissesine sahip diğer bir şirketi olan ve İtalya'da kurulu olan ... S.p.A bünyesine sınır ötesinde birleşme yoluyla katılarak ortadan kalktığı, bu kez ...

S.p.A.'nın doğrudan pay sahibi tek ortak olduğu, söz konusu değişiklik sonucu şirketin en üstteki dolaylı ortağının ve bu ortağın şirket üzerindeki hakimiyetinin değişmediği, pay devrinin Yönetmeliğin 57. maddesinde sayılan muafiyet kapsamında kaldığından bahisle davalı idareden önlisans tadil talebinde bulunulduğu, önlisans tadil talebi üzerine iptali istenen Kurul kararı ile, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 19. maddesinin 4. fıkrasının (a) bendi uyarınca davacının önlisansının iptal edilerek, aynı Yönetmeliğin 45. maddesinin 1. fıkrasının b/3 bendi uyarınca 180.000,00-TL tutarında teminat mektubunun gelir kaydedildiği;

Uyuşmazlıkta, davacı şirketin ortaklık yapısındaki değişikliğin, önlisans döneminde dolaylı tek ortak sabit kalmakla birlikte, doğrudan ortak olan şirketin mevcut ortaklar arasında yer almayan üçüncü bir şirket ile birleşerek, davacı şirket hisselerinin üçüncü bir kişiye devrini sağlayacak şekilde meydana geldiğinin tartışmasız olduğu, davacı şirketin ortaklık yapısında meydana gelen değişikliğin, Yönetmeliğin 57. maddesinde sayılan istisnalar kapsamında olmadığı açık olduğundan, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı;

Davacı tarafından, Yönetmeliğin 57. maddesinde eksik düzenleme olduğu, ortaklık yapısında meydana gelen değişikliğe de istisnalarda yer verilmesi gerektiği iddia edilse de, 6446 sayılı Kanun ile istisnaların düzenlenmesi konusunda EPDK'ya yetki verildiği, EPDK'nın takdir yetkisi çerçevesinde istisnaları belirlediği, takdir yetkisinin kullanımında, uyuşmazlığa konu hisse devrinin de istisnalar arasında olmasını zorunlu kılacak bir hukuka aykırılığın olmadığı anlaşıldığından, Yönetmeliğin 57. maddesini eksik düzenleme olduğu gerekçesiyle kusurlandıracak Kanun'un açık hükmüne bir aykırılık bulunmadığı gibi, eşitlik ilkesinin ihlâl edildiği de söylenemeyeceğinden davacının bu iddiasının geçerli görülmediği;

Öte yandan, Dairelerinin 22/12/2020 tarihli ara kararı ile, davalı idareden ve davacıdan, "dosya kapsamında bulunmayan dava konusu işlemin tesis edilmesi sürecinde davacı şirket ile yapılmış tüm yazışmaların ve varsa görüşmelere ilişkin her türlü kayıt, tutanak, bilgi ve belgenin istenilmesine" karar verildiği, davalı idarenin 05/02/2021 tarihinde kayıtlara alınan dilekçesi ile davacı şirketin hisselerini üçüncü bir şirkete devretmek için yaptığı 13/04/2018 tarihli başvuru ve eklerinin gönderildiği,

davacı şirket tarafından ise 23/02/2021 tarihinde kayıtlara alınan dilekçe ile davalarını destekleyen tüm bilgi ve belgelerin daha önce dosyaya sunulduğunun belirtildiği, ayrıca bir başka elektrik üretim şirketi tarafından önlisansının iptali üzerine ... İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasına kayden açılan davada verilen iptal kararının ilgili kısımlarının alıntılanarak yer verildiği;

Öncelikle, davacı şirket tarafından beyan dilekçesinde tırnak işareti içinde ve italik olarak alıntılanarak atıf yapılan ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında UYAP sistemi üzerinde yapılan incelemede, kararın alıntılanan kısmında üstelik kalın harflerle "mevcut ortaklar arasında" ifadesi yer almaktayken, davacı tarafından alıntı yapılan aynı kısımda bu ifadeye yer verilmediği görüldüğünden, anılan İdare Mahkemesi kararının somut uyuşmazlıkla ilgisinin olmadığının anlaşıldığı;

Lisans alınıncaya kadar, Kurul tarafından Yönetmelik'e belirlenen istisnalar dışında önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesi, hisselerinin devri veya hisselerin devri sonucunu doğuracak iş ve işlemlerin yapılması, 6446 sayılı Kanun'da g... düzenleme olan 16. maddeden ayrı olarak müstakil bir şekilde Kanun'un 6. maddesinde düzenlendiğinden 16. maddede yer verilen usule tabi olmadığı;

yukarıda Yönetmelik maddesinin hukukî denetimi kısmında belirtildiği üzere Kanun'un amacının önlisans sahibini cezalandırmak değil, hayatın her alanında ihtiyaç duyulan, maliyeti, sürekliliği ve kalitesi ile ekonomik ve sosyal hayatı önemli ölçüde etkileyen, depolanması mümkün olmadığından kendine özgü bir piyasa yapısı sergileyen elektrik enerjisi üretim faaliyetlerinin, arz güvenliğini ve kamu hizmeti gerekliliklerini sağlayacak bir uyum içinde yürütülmesi için bir an önce üretim aşamasına geçilmesini sağlamak olduğu ve dava konusu Kurul kararının Kurul tarafından re'sen değil,

davacının hisse devri için Kuruma yaptığı başvuru sonucunda ortaya çıkan hisse devri dolayısıyla tesis edildiği dikkate alındığında, davacının savunması alınmadığından işlemin hukuka aykırı olduğu iddiası ile diğer iddialarının geçerli görülmediği;

Bu itibarla, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 19. maddesinin dördüncü fıkrasının (a) bendi ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ... tarih ve ... sayılı kararında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından; birleşme işleminin kontrol değişikliği yaratmadığı ve şirketin ortaklık yapısının eski haline iade edildiği hususunun Dairece dikkate alınmadığı, dava konusu işlemin cezai nitelik taşıdığı, "kamu yararı" kavramının Daire kararında değerlendirilmediği, somut durumda birleşme işleminin istisna rejiminin ruhuna ve amacına uygun olduğu, idarenin istisna rejimini belirlemedeki takdir yetkisinin sınırsız olmadığı, dosyaya sunulan emsal kararların Dairece doğru değerlendirilmediği, dayanak Yönetmelik düzenlemesinin Kanun'a aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davalı idare ve davalı idare yanında müdahil tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.