Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/2427 K.2022/139

Dava konusu istem: 17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin, 07/03/2013 tarih ve 28580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 46. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; ''Üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.'' düzenlemesi ile 48. maddesinin son fıkrasında yer verilen; ''Mikrobiyolojik parametrelerin analizlerinde analiz sonuçlarına itiraz edilemez.'' düzenlemesinin ve davacı şirketin düzeltme başvurusunun reddine ilişkin 06/06/2013 tarih ve 59441 sayılı davalı idare işleminin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 18/02/2021 tarih ve E:2016/6146, K:2021/608 sayılı kararıyla;

Davalı idarenin usule ilişkin itirazı yerinde görülmemiş,

Anayasa'nın dava konusu düzenlemelerin ve işlemin tesis edildiği tarihlerde yürürlükte olan haliye 124. maddesi, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 235. ve 242. maddeleri, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Sularla ilgili hükümler" başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrası, dava konusu düzenlemelerin ve işlemin tesis edildiği tarihlerdeki adıyla 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin yine dava konusu düzenlemelerin ve işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 40. maddesi, 17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin 1. ve 4. maddelerine yer verilerek;

Dava konusu Yönetmeliğin 46. maddesinin 3. fıkrası yönünden;

17/02/2005 tarih ve 25730 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmeliğin, 07/03/2013 tarih ve 28580 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değiştirilen 46. maddesinin 3. fıkrasında, ''Suyun naklinde kullanılacak araçlar ve su satış yerleri için belediye sınırları ve mücavir alanları içinde ilgili belediyeden, belediye mücavir alanları dışında ise il özel idaresinden izin alınır.

Piyasaya arz edilen suların, İşyeri Açma ve Çalışma İzin Belgesi bulunmayan yerler ile tüpgaz, otogaz, petrol ve petrol ürünleri depolama ve dağıtımı yapılan yerlerde; suyun fiziksel, kimyasal ve mikrobiyolojik özelliğini olumsuz yönde değiştirebilecek ısı, ışık, toz, duman, yağış gibi olumsuz şartlara açık ortamlarda satışı ve depolanması yapılamaz.

Üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.'' düzenlemesine yer verildiği;

Davacı tarafından, anılan maddede yer alan "Üretici firma suyun üretiminden tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.'' düzenlemesinin iptalinin istenildiği;

Davalı idarece yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin tanıdığı yetki çerçevesinde halk sağlığının korunmasına yönelik olarak söz konusu düzenlemeye gidildiği;

Dava konusu düzenleme ile amaçlananın, nakliye ve satış aşamasından değil de suyun kalitesinden kaynaklanan problemlerden üreticinin ürünü satmış ve nakletmiş olsa bile sorumlu tutulmasına ilişkin olduğunun anlaşıldığı, ayrıca, Yönetmeliğe uygun olarak yetkilendirilmemiş kişi veya kurumlara suyun nakliyesinin yaptırılması ve Yönetmeliğe uygun olarak izinlendirilmemiş su satış yerlerine satılması neticesinde ürünün kalitesinde problem oluşması durumunda da üreticinin suyun kalitesinden sorumlu tutulabileceğinin görüldüğü;

Bu nedenle, hem sonradan ortaya çıkan ancak suyun üretiminden kaynaklı problemlerden, hem de suyun satışının Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yapılmaması neticesinde doğabilecek kalite problemlerinden, satış yerlerinin sorumluluğunun bulunmadığı durumlarda üreticinin sorumlu tutulmasına ilişkin olarak, halk sağlığının korunması amacıyla dayanak mevzuata uygun şekilde ve 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 27. maddesi ile verilen yetkiye dayanılarak tesis edildiği görülen dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı;

Dava konusu Yönetmeliğin 48. maddesinin son fıkrası yönünden;

5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 31. maddesinin 4. fıkrasında, ilgililerin, resmî kontrol ve denetim sonuçları hakkında, tebligat yapıldığı tarihten itibaren yedi gün içerisinde Bakanlığa itiraz etme hakkına sahip oldukları, ürünün kalan raf ömrü yedi günden az olan gıdalar, mikrobiyolojik incelemeler ve ürün miktarının şahit numunenin analizinin yapılabilmesi için yetersiz olduğu durumlarda analiz sonucuna itiraz edilemeyeceği, itirazdan kaynaklanan masrafların ilgililer tarafından karşılanacağı kuralının yer aldığı;

Dava konusu edilen Yönetmelik hükmü ile yukarıda yer verilen Kanun maddesinin değerlendirilmesinden; iptali istenen Yönetmelik hükmünde yer alan kuralın, dayanağı olan 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 31. maddesinin 4. fıkrasında yer alan düzenlemeye uygun olduğu, bu haliyle Kanun'un uygulanmasını sağlamaya yönelik olarak düzenlendiğinin anlaşıldığı;

Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin iptali istenen düzenlemesinde üst hukuk normlarına, mevzuata ve kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık bulunmadığı;

Öte yandan, dava konusu edilen düzenleyici işlemlerde hukuka aykırılık görülmediğinden, davacı şirketin düzeltme başvurusunun reddine ilişkin 06/06/2013 tarih ve 59441 sayılı davalı idare işleminde de

hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davacı tarafından, kanunda düzenlenmemiş bir sorumluluk türünün yönetmelik ile düzenlenemeyeceği, önceki düzenlemeye göre üreticinin kontrolü ve denetimi yapılmış suyu satıcı firmaya teslim etmekle yükümlü olduğu, satıcının denetiminin idarenin yetki alanında olduğu ve söz konusu sorumluluğun üreticiye yüklenemeyeceği; analiz sonuçlarına itiraz edilemeyeceğine ilişkin düzenlemenin ise hak arama özgürlüğünü ortadan kaldırdığı ve Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davalı idare tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Anayasa'nın dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte bulunan haliyle "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri düzenlenmiştir.

1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 235. maddesinde; "Hususi kanuna tevfikan belediyelerce idare edilen sularla işletilmesi şirketlere bırakılan suların sıhhi hususları Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin murakabesine tabidir." hükmü, 242. maddesinde ise; "Dere, nehir ve çayların ve çeşmelerin televvüsünü mucip tesisat yapılmasına veya eşhas tarafından bu tarzda telvisat ikaına mümanaat olunur. Fabrika sularının fenni mahzurları tahakkuk eden yerlerde mazarratı izale edilmeden nehir ve derelere dökülmesi memnudur." hükmü yer almıştır.

5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un "Sularla ilgili Hükümler" başlıklı 26. maddesinde de; "Doğal kaynak, doğal maden, içme, tıbbî sular ile işlenmiş içme, işlenmiş kaynak ve işlenmiş maden suyu üretimi, uygun şekilde ambalajlanması ve satış esasları Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Kendi doğasında bulunmayan herhangi bir katkı maddesi ilave edilen doğal kaynak, doğal maden, içme ile işlenmiş içme, işlenmiş kaynak, işlenmiş maden suyu ve yapay sodaların üretimi, uygun şekilde ambalajlanması ve satış esasları Bakanlıkça belirlenir. Bu konudaki usul ve esaslar, Bakanlık ve Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." düzenlemesi kurala bağlanmıştır.

663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşların Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 40. maddesinde; "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev,yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ile Sağlık Bakanlığına verilen görev ve yetkilerin yerine getirilmesi amacıyla Sağlık Bakanlığı tarafından İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkında Yönetmelik yayımlanmış ve Yönetmelik hükümlerinin ise Sağlık Bakanı tarafından yürütüleceği belirtilmiştir.

İnsani Tüketim Amaçlı Sular Hakkındaki Yönetmeliğin "Denetim ve İzleme" başlığını taşıyan 46. maddesinde tüketime sunulan kaynak ve içme sularının denetim ve izlenmesine ilişkin usuller belirlenmiş olup, uyuşmazlığın Yönetmeliğin 46. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "... Üretici firma, tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerlerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz." düzenlemesi yönünden;

Davalı idarece yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin tanıdığı yetki çerçevesinde ve halk sağlığının korunması amacıyla söz konusu düzenlemenin getirildiği anlaşılmakla birlikte, uyuşmazlığa konu faaliyetin, üretim aşamasından tüketiciye sunumuna kadar farklı aşamaları içerdiği bu kapsamda her aşamanın kendi içerisinde ve tabi olduğu mevzuat hükümleri uyarınca ilgili idarelerce denetlenmesi gerektiği açık olup, üretici firmaların kendi faaliyet kapsamını da aşacak bir şekilde ve üretim ile üretimden sonra ürünlerin muhafazası sorumluluğunu da aşacak biçimde, her bir satıcı firmanın hukuka aykırı işlem ve eyleminden sorumlu tutulmasının hakkaniyet ve cezaların şahsiliği ilkelerine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile temyize konu Daire kararının dava konusu Yönetmeliğin 46. maddesinin üçüncü fkrasında yer alan "... Üretici firma, tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda suyun kalitesinden sorumludur ancak, bu durum satış yerlerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz." düzenlemesinde geçen "tüketiciye ulaşmasına kadar tüm aşamalarda" ibaresi yönünden bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyorum.