Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/2503 K.2022/790

Dava konusu istem: 23/05/2016 tarih ve 29720 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Eczacıları Birliği Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesi ile değiştirilen aynı Yönetmeliğin 14. maddesinde yer alan "Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır." cümlesindeki "bağlı bulundukları Oda tarafından" ibaresinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 07/10/2020 tarih ve E:2016/11654, K:2020/4107 sayılı kararıyla;

Anayasa'nın 135. maddesi, 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 1., 2. ve 6. maddeleri, 35. maddesinin 1. fıkrası ile 49. ve 58. maddeleri, 08/05/1997 tarih ve 22983 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Eczacıları Birliği Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliği'nin 9. 14. ve 17. maddelerinde yer alan kurallar aktarılarak,

6643 sayılı Kanun'un 49. maddesinde yer alan Yardımlaşma Sandığı aidatını ödemeyenler hakkında İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre takibat yapılacağına ilişkin kanuni düzenleme dikkate alındığında, Sandığa isteğe bağlı olarak üye olmasına rağmen aidatını ödemeyen üyeler hakkında takip yapılabileceği hususunda kuşku bulunmamakta ise de; bu takibi yapma konusunda yetkinin kimde olduğunun açıklığa kavuşturulması gerektiği,

6643 sayılı Kanun'un 58. maddesinde bir yardımlaşma sandığı kurulacağı açıkça belirtilmek suretiyle Türk Eczacıları Birliği Yardımlaşma Sandığına ayrı bir tüzel kişilik tanınmış olup, Kanun'a dayanılarak çıkarılan Yönetmelik maddesinde de Sandığın ayrı bir bütçesinin olduğunun belirtildiği,

Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetinin görevlerinin sayıldığı 6643 sayılı Kanun'un 39. maddesinde açıkça Sandık aidatını tahsil etme görev ve yetkisinin olduğuna ilişkin bir düzenleme yer almamakla birlikte, Yönetmelik ile yönetimi Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetine verilen Yardımlaşma Sandığı adına, aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında yapılacak takibi yürütme görev ve yetkisinin de tüzel kişiliği temsile yetkili Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetine ait olacağı,

Bu durumda, Oda yönetiminin görevleri arasında sandık ile ilgili verilmiş bir görev ve yetkinin yer almadığı anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik maddesinin "bağlı bulundukları Oda tarafından" ibaresinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle,

dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, 6643 sayılı Kanun'un 58. maddesinde, Yardımlaşma Sandığının işleyişi, yardımlaşma aidatları ve yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esasların, Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyeti tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle düzenleneceğinin öngörüldüğü, söz konusu hüküm doğrultusunda tesis edilen dava konusu Yönetmeliğin 14. maddesinde, Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılacağının düzenlendiği,

esasen Sandığın kurulduğu günden beri Oda aidatları ile birlikte Yardımlaşma Sandığı aidatlarının da Odalarca tahsil edildiği, ancak davacının da aralarında bulunduğu bazı eczacı Odalarının üye işlemleri ile ilgili sağlıklı kayıt tutmaması nedeniyle Oda aidatlarının sağlıklı tutulması için Yönetmeliğe açıklayıcı bir madde koyma ihtiyacı hasıl olduğundan dava konusu düzenlemeye yer verildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … 'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Dava dilekçesinde, 23/05/2016 tarih ve 29720 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Eczacıları Birliği Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesi ile değiştirilen aynı Yönetmeliğin 14. maddesinin son cümlesinde yer alan "Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır." cümlesinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari davaların açılması" başlıklı 3. maddesinin 2/b bendinde; dava dilekçelerinde davanın konusunun gösterileceği hükmüne yer verilmiş, Kanun'un 3/g bendinde; dava dilekçelerinin 3 ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönünden de inceleneceği belirtilmiş; 15. maddesinin 1/d bendine ise; "3/g bendinde yazılı halde otuz gün içinde 3 ve 5 inci maddelere uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak (...) üzere dilekçelerin reddine karar verileceği" hükmüne yer verilmiştir.

Dava dilekçesinin "Konu" ve "Sonuç ve İstem" bölümlerinde düzenleyici işlemin ismine yer verilerek, Yönetmeliğin 14. maddesinin son cümlesinde yer alan "Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır." cümlesinin iptali isteminde bulunulmuştur. Dava dilekçesinde yer alan dava açma iradesinin en somut biçimde ortaya konulduğu bu kısımlarda, işlemlerin herhangi bir bölümü belirtilmek suretiyle sınırlandırma yapılmamıştır.

Dairece yapılan incelemede; dava dilekçesinde yer verilen iddiaların, anılan cümlenin belli kısımlarına ilişkin olduğu kanaatine varılması halinde ise, dilekçe bütünlüğü içerisinde iptal talebinin ("Konu", "Sonuç ve İstem" ile "Açıklamalar" bölümündeki taleplerin uyumsuz olması nedeniyle) tutarlı bir biçimde ortaya konulmamış olduğunun değerlendirilmesi ve bu bağlamda, davacının talebini açık, somut ve her türlü kuşkudan uzak bir biçimde ortaya koyabilmesine imkan sağlamak üzere, yukarıda metnine yer verilen usul hükümleri uyarınca dilekçenin reddine karar verilmesi gerekirdi.

Dairece, davacının iddiaları dikkate alınmak suretiyle, Yönetmeliğin 14. maddesinin son cümlesinde yer alan "bağlı bulundukları Oda tarafından" ibaresi ile sınırlı olarak inceleme yapıldığı belirtilerek, davanın, dava konusu edilen düzenleyici işlemin bir kısmına hasren incelenmesi mümkün değildir. Böyle bir nitelendirme, dava dilekçesinde yer verilen dava açma iradesinin yöneldiği olgular bakımından davacıların iradesine müdahale etme veya davacıların talebini yönlendirme sonucu dahi doğurabilir.

Bu durumda, anılan düzenleyici işlemin iptali istenilen ve hüküm kurulmayan kısımları yönünden inceleme yapılarak bir karar verilmesi gerektiğinden, temyize konu kararın, iptali istenilen ve hüküm kurulmayan kısımlar yönünden bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyorum.

KARŞI OY

XX- 6643 sayılı Türk Eczacıları Birliği Kanunu'nun 58. maddesinde, "Türk Eczacıları Birliğince bir yardımlaşma sandığı kurulur. Kurulacak yardımlaşma sandığının işleyişi, yardımlaşma aidatları ve yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esaslar, Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyeti tarafından çıkartılacak bir yönetmelikle düzenlenir."; 49. maddesinde ise, "Her türlü oda ve yardımlaşma sandığı aidatını ve oda ve Yüksek Haysiyet Divanlarınca hükmedilen para cezalarını tebliğ tarihinden itibaren 30 gün içinde ödemeyenler hakkında İcra ve İflas Kanunun hükümlerine göre takibat yapılır." hükümlerine yer verilmiştir.

6643 sayılı Kanun'un 58. maddesine dayanılarak çıkarılan, 08/05/1997 tarih ve 22983 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Eczacıları Birliği Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliği'nin "Sandığın Yönetimi" başlıklı 9. maddesinde, "Sandığın Yönetimi Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetinin görevleri içindedir. Bu nedenle Sandık Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetince yönetilir ve Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyeti Denetleme Kurulu tarafından denetlenir.".

"Giriş ve Yıllık Aidatlar" başlıklı 14. maddesinde, "Sandığa üye olacak eczacı bir defaya mahsus olmak üzere üye kaydı sırasında kayıtlı olduğu eczacı odasına o yıl için ödeyeceği yıllık aidatın üç katını giriş aidatı olarak Yardımlaşma Sandığına öder. Yıllık aidat, üyenin kayıtlı olduğu eczacı odasına o yıl için ödeyeceği oda yıllık aidatının üç katıdır.

Üyelere duyurulan yıllık aidatların aynı yılın Şubat ayı sonuna kadar Sandık yönetiminin belirleyeceği şekilde Sandığa ödenmesi zorunludur. Sandığa ait o yılki yıllık aidatlarını ödemeyen üyeler hakkında 9/6/1932 tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerince bağlı bulundukları Oda tarafından yasal işlem yapılır.".

17. maddesinde, "Sandığın Hesapları ayrıca tutulur ve Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyetinin bilançosu içinde ayrı bir bölüm halinde gösterilir." hükümleri yer almıştır.

6643 sayılı Kanun'un 49. maddesinde yer alan Yardımlaşma Sandığı aidatını ödemeyenler hakkında İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre takibat yapılacağına ilişkin kanuni düzenleme dikkate alındığında, Sandığa isteğe bağlı olarak üye olmasına rağmen aidatını ödemeyen üyeler hakkında takip yapılabileceği hususunda kuşku bulunmamakta ise de; bu takibi yapma konusunda yetkinin kimde olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri düzenleme yetkisini Anayasa'dan, yönetmelikler ise kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.

İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir. Öğretide de türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, üst normlarla getirilen hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılamayacağı idare hukukunun en temel prensiplerindendir.

Mevzuat yapma tekniği açısından da, idarenin kanunla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da takdir hakkına sahip olduğu, bu takdir hakkının kamu yararı ve kamu düzenine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır. İdarelerin yönetmelik ve daha alt düzenleyici işlemler ile düzenleme yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanuna üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.

Türk Eczacıları Birliği Yardımlaşma Sandığı Yönetmeliği, yardımlaşma aidatları ve yapılacak yardımlarla ilgili usul ve esasların, Türk Eczacıları Birliği Merkez Heyeti tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle düzenleme yetkisi veren 6643 sayılı Kanun'un 58. maddesinin 2. fıkrası uyarınca düzenlenmiş olup, esasen Sandığın kurulduğu günden beri Oda aidatları ile birlikte Yardımlaşma Sandığı aidatlarının da Odalarca tahsil edildiği,

ancak davacının da aralarında bulunduğu bazı eczacı Odalarının üye işlemleri ile ilgili sağlıklı kayıt tutmaması nedeniyle Oda aidatlarının sağlıklı tutulması için Yönetmeliğe açıklayıcı bir madde koyma ihtiyacı hasıl olduğundan dava konusu düzenlemeye yer verildiği yönündeki savunma da dikkate alındığında, Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak dayanışma aidatı tahsilinin Oda tarafından yapılmasını düzenleyen dava konusu Yönetmelik ibaresinde üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptali yolunda verilen temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.