Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/2818 K.2023/1277

2- …Büyükşehir Belediye Başkanlığı VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- … 2- …

3- … 4- … 5- … 6- … 7- … 8- … 9- … 10- … 11- … 12-… … 31- … Derneği Adına Başkanı … VEKİLLERİ : Av. … 32- … Odası …Şubesi VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Altıncı Dairesinin 03/02/2021 tarih ve E:2016/4013, K:2021/1129 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: Antalya ili, Kaş ilçesi, … Mahallesine yönelik olarak … tarih ve … sayılı Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla kabul edilen 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile 23/03/2015 tarihinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Kaş ilçesine ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 03/02/2021 tarih ve E:2016/4013, K:2021/1129 sayılı kararıyla;

Dosyanın ve yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden,

Limanağzı Mevkii, Çukurbağ Yarımadası ile Gökseki Bölgesi yönünden;

Planlamanın en temel unsurlarından birisi niteliğindeki, birbirini yönlendiren ve denetleyen farklı ölçeklerdeki planlar arasındaki "kademeli birliktelik" ilkesi uyarınca, dava konusu 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı ile belirlenen leke niteliğindeki kullanım kararlarının, üst kademede bulunan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının leke niteliğindeki genel arazi kullanım kararları ile uyumlu olması gerektiği,

Uyuşmazlık konusu Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı, Antalya ili, Kaş ilçesi, Merkez Mahallesi Limanağzı Mevkii, Çukurbağ Yarımadası ile Gökseki Bölgesinde öngörülen turizm ve tercihli kullanım alanı kararları yönünden değerlendirildiğinde, bilirkişi raporundaki tespitler göz önünde bulundurularak, doğal niteliği korunması gereken alanlarda, büyük ölçüde turizm ve tercihli kullanım alanı planlanmasının şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına aykırı olduğu,

Üst ölçekli planda, tercihli kullanım alanı ya da turizm tesis alanı olarak öngörülen bölgelerin, alt ölçekli planda büyük ölçüde turizm tesis alanı, kısmen de kentsel gelişme alanı olarak öngörüldüğü ve somut alan kullanımlarına ilişkin kararların kesinleştirilmesi sorumluluğunun alt ölçekli planlama çalışamalarında yerine getirilmediği anlaşıldığından, dava konusu olan 1/25000 ölçekli çevre düzeni planının bu kısmının da planlama ilkeleri ve şehircilik esaslarıyla bağdaşmadığı,

Nüfus kabulleri yönünden;

Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 19.maddesinin 2. fıkrasında, çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında, diğer başka konular yanında, "demografik ve toplumsal yapı" konusunda da, ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edileceği ve bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılacağının öngörüldüğü,

Bilirkişi raporundaki tespitler göz önünde bulundurulduğunda, 1/100.000 ve 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planlarının araştırma raporları ve plan açıklama raporları arasında, Kaş ilçesine yönelik nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasında 3 ila 5 kata varan farklılık bulunduğu,

Davalı idarece, bu farklılıkların, nüfus kabulleri geliştirilirken, istatistik yöntemlerinin yanı sıra kalkınma planları ile bölgenin ekonomik durumunun nüfusa ve mekânsal kullanımlara etkilerinin de dikkate alınmasından kaynaklandığı belirtilmiş ise de, doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması için arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması amacıyla hazırlanan çevre düzeni planlarında abartılı nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerinin,

yerleşim ihtiyacının çok üzerinde bir alanın yapılaşmaya açılması ve planlama alanındaki doğal alanlar üzerindeki kentsel gelişme baskısının artması sonucunu doğurabileceği dikkate alındığında, söz konusu planlarda yer alan nüfus projeksiyonu ve kabullerinin ayrıntılı bir araştırma ve inceleme sonucu hazırlanması ve buna yönelik verilerin planların bir bütününü oluşturan açıklama raporu ile ortaya konulması gerektiği halde konulamadığı anlaşıldığından, uyuşmazlık konusu imar planlarının nüfus kabullerine ilişkin kısımlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmediği gerekçesiyle,

Dava konusu imar planlarının, Antalya ili, Kaş ilçesi, Limanağzı Mevkii, Çukurbağ Yarımadası ile Gökseki Bölgesinde öngörülen turizm ve tercihli kullanım alanı kararları ile Kaş ilçesine yönelik nüfus projeksiyonu ve nüfus kabulleri yönünden hukuka uygun bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

… Bakanlığı tarafından, sit alanlarına ilişkin kısımlar açısından ilgili koruma kurulu kararları uyarınca uygulama yapılacağı ve alt ölçekli koruma amaçlı imar planlarında hükümler getirileceği dikkate alındığında, bu kısım yönünden 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında hukuka aykırılık bulunmadığı, nüfus kabulleri yönünden ise, planlamada kullanılan dört ana yöntem yanında kalkınma planları ile bölgenin ekonomik durumunun da değerlendirildiği ileri sürülmektedir.

… Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, nüfus projeksiyonları yönünden, bilinen yöntemler yanında ilçedeki su aboneliklerinin de dikkate alındığı, sit alanları açısından alanda yeni imar planlarının onaylandığı ve dava konusu edilen 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının yürürlükte olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacılar tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Antalya ili, Kaş ilçesine ilişkin olarak Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla 1/25000 ölçekli çevre düzeni planı onaylanmış ve 26/06/2015-27/07/2015 tarihleri arasında askıya çıkarılmıştır. Bu plana, askı tarihleri içerisinde yapılan itirazlar dikkate alınarak, dava konusu edilen 12/11/2015 tarihli 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı onaylanarak 22/12/2015-20/01/2016 tarihleri arasında askıya çıkarılmıştır. Bunun üzerine, temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4. maddesinde; çevre düzeni planı, varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan plan olarak tanımlanmıştır.

İşlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Görevler" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, "Her tür ve ölçekteki fiziki planlara ve bunların uygulanmasına yönelik temel ilke, strateji ve standartları belirlemek ve bunların uygulanmasını sağlamak, ..." hükmü, “Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü" başlıklı 13/A maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar,

özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a)Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b)Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Altıncı Dairesi kararının 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının Çukurbağ, İnceboğaz, Saraykeklik ve Limanağzı mevkileri dışında kalan kısmı ile 1/100.000 ölçekli çevre düzenine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup davalı idareler tarafından temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar, kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının Çukurbağ, İnceboğaz, Saraykeklik ve Limanağzı mevkilerine ilişkin kısmı yönünden yapılan değerlendirme:

Çevre düzeni planları; yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçek planlarını yönlendiren, genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen, ayrıca bölge, havza veya il bütününde hazırlanan planlardır.

Büyükşehir belediyesi sınırları içinde, 1/25.000 ölçekteki çevre düzeni planlarını onaylamak yetkisi büyükşehir belediye başkanlığına ait olmakla beraber, plan onama sınırı içerisinde, özel kanunlar uyarınca başka idarelerin görev ve yetki alanında kalan özel nitelikte alanların bulunması halinde, belediye meclisi kararı ile kabul edilen imar planlarının bu kısımlarının, plan onama yetkisine sahip idarelere gönderilmesi yasal zorunluluktur.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine bakıldığında ise, doğal sit alanlarında plan onaylama yetkisi Bakanlığa ait olmakla birlikte, anılan "onama" kavramı, Bakanlığın, kendisi tarafından hazırlanan imar planlarına ilişkin olabileceği gibi, belediyeler tarafından kabul edilen imar planlarını da inceleyerek aynen veya değiştirerek onaylama yetkisini ifade etmektedir.

Dosyanın incelenmesinden; uyuşmazlığa konu edilen çevre düzeni planının, Kaş ilçesinin Merkez Mahallesine ilişkin olarak davalı Belediye tarafından onaylandığı ve plan onama sınırı dahilinde kentsel, doğal ve arkeolojik sit alanları gibi özel alanları barındırdığı, davacılar tarafından planın iptali istenilen kısımları arasında korunması gereken alanlardan doğal sit alanlarına ilişkin kısmın da olduğu,

planın uygun bulunmasına ilişkin belediye meclis kararı içeriğinde ise, "...1,2,3,4,5,6 no'lu itirazların Doğal Sit Alanında kaldığı için onama yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nda bulunması nedeniyle, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca değerlendirilmesi gerektiğinden Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğüne gönderilmesine..." şeklinde ibareye yer verildiği ve doğal sit alanları açısından onaylanmak üzere, imar planlarının Bakanlığa gönderildiği, ancak gelinen aşamada, dava konusu edilen imar planına ilişkin Bakanlık tarafından herhangi bir onay verilmediği,

hatta daha sonra alanda, başka imar planlarının Bakanlıkça onaylanarak yürürlüğe girdiği görülmektedir.

3194 sayılı İmar Kanunu'nun 8. maddesindeki, imar planlarının belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği ve imar planlarının aleni olduğu yönündeki kural gereğince askıya çıkarılacağına ilişkin hüküm dikkate alındığında, somut olayda, imar planında, davalı idarenin plan onama yetkisi haricinde bulunan doğal sit alanı niteliğindeki Çukurbağ, İnceboğaz, Saraykeklik ve Limanağzı mevkilerine ilişkin kabul edilen kısmın, Bakanlık tarafından onaylanmadan imar planının tümünün askıya çıkarıldığı, bir diğer deyişle, yürürlüğe konulduğu anlaşılmaktadır.

Bu nedenle; dava konusu edilen sit alanlarına ilişkin kısım yönünden, yetkili idare tarafından onaylanmadan yürürlüğe konulan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının Çukurbağ, İnceboğaz, Saraykeklik ve Limanağzı mevkilerine ilişkin kısmında, belirtilen gerekçelerle hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Bu itibarla, temyize konu Daire kararının, 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının Çukurbağ, İnceboğaz, Saraykeklik ve Limanağzı mevkilerine ilişkin kısmı yönünden, sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X- İmar planlarına ait plan açıklama ve araştırma raporlarının, dava konusu edilen imar planlarının "nüfus kabullerine" ilişkin kısmı yönünden incelenmesinden; 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında, nüfus projeksiyonlarının farklı yöntemlerle (doğrusal, logaritmik ve üssel vb.) yapıldığı, buna ilave olarak, kalkınma planları ile bölgenin ekonomik durumunun nüfusa ve mekansal kullanımlara etkilerinin değerlendirildiği ve 2025 yılı vizyonu ile bu yıla ait nüfus kabulleri yapıldığı, öte yandan Kaş ilçesinin merkezindeki ikincil konut kullanımlarının oransal büyüklüğüne ise, su aboneliği gibi başkaca verilerden yararlanılarak ulaşıldığı görülmüştür.

1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının "Planlama alt bölgeleri dahilindeki uygulama hükümleri" başlığı altındaki plan notlarında, "Planlama alt bölgelerinde önerilen kentsel yerleşme alanları yaz nüfusu dikkate alınarak belirlenmiştir. Bu planda belirlenen kabul nüfuslarına yaz nüfusu dahil değildir. Kentsel yerleşim alanları için yapılacak alt ölçekli plan çalışmalarında önerilecek nüfus bu plan ile verilen projeksiyon nüfusunun iki katını geçemez” hükmüne yer verildiği, Kaş İlçesi'nin de, anılan planının planlama alt bölgesi sınırları içerisinde yer aldığı ve bu planla belirlenen kabul nüfuslarına anılan hüküm uyarınca yaz nüfusunun dahil edilmediği anlaşılmıştır.

Bununla birlikte, plan notlarında, nüfusa ilişkin olarak yapılmış çalışmalar içerisinde, yıllık nüfus artış hızları, bölgelere göre kentsel ve kırsal nüfus oranları, yüzölçümü ve nüfus yoğunlukları, Akdeniz Bölgesindeki illere göre kentsel ve kırsal nüfus ve yıllık nüfus artış hızları, Akdeniz Bölgesindeki illerin kentsel ve kırsal nüfus oranları, yüzölçümleri, Antalya, Burdur ve Isparta nüfusunun Türkiye nüfusu içindeki payı, bölgelerin aldığı göç, verdiği göç, net göç ve net göç hızı, Akdeniz Bölgesindeki illerin yıllara göre aldığı, verdiği,

net göç ve net göç hızı, Akdeniz Bölgesindeki illere yurtdışından gelen göçler, Akdeniz Bölgesindeki illerin göç etme nedenine göre verdiği göç oranları, illerin aldığı göç, illerin verdiği göç oranları gibi bir çok hususa ilişkin olarak detaylı çalışmalar yapıldığı görülmektedir.

Diğer yandan, Antalya Büyükşehir Belediye Meclisince onaylanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında belirlenen nüfus kabullerinin de farklı yöntemlerle (doğrusal, logaritmik ve üssel vb.) yapıldığı, bunun yanında Kaş ilçesi gibi turizm sezonunun uzun olduğu ve ikincil konut yaşantısının yoğun bulunduğu bir bölgede, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında göz ardı edilen yaz nüfusuna ilişkin gerçekçi verilere, Antalya Su ve Atıksu İdaresi Genel Müdürlüğü (ASAT) su aboneliklerine ilişkin değerler ile ulaşıldığı, zira … tarih ve … sayılı ASAT Genel Müdürlüğü yazısında, Kaş ilçesinin ev abonesi sayısının 34.508 hane olarak belirlendiği,

İlçenin ortalama hane halkı büyüklüğü değerinin 3,12 olduğu, dolayısıyla su aboneliği değerine göre ilçede yaşayan kişi sayısının 107.665 olarak belirlendiği, buna rağmen 2015 yılına ilişkin TÜİK verilerine göre Kaş ilçesinin toplam nüfusunun 56,386 kişi olarak tespit edildiği, su aboneliklerine dayalı yapılan hesap ile TÜİK verileri arasında ciddi bir fark bulunduğu, dolayısıyla, imar planlarının hazırlanması aşamasında, sadece TÜİK değerlerinin baz alınmasının, gerçekte var olan durumu yansıtmayacağı sonucuna varılmıştır.

Bu itibarla, dava konusu edilen imar planlarının hazırlanması aşamasında, kapsamlı şekilde inceleme ve çalışma yapılarak, Kaş ilçesi merkezine ait nüfus kabullerinin yapıldığı görüldüğünden, imar planlarının bu kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle, "nüfus kabullerine" ilişkin kısım yönünden, davalıların temyiz istemlerinin kabulü ile, temyize konu Daire kararının, dava konusu edilen her iki imar planının bu kısmı yönünden bozulmasına karar verilmesi gerektiği oyu ile, kararın, nüfus kabulleri açısından Daire kararının onanmasına ilişkin kısmına katılmıyoruz.