Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2021/3627 K.2022/385

… Bakanlığı VEKİLİ: Av. …

II- (DAVALILAR YANINDA MÜDAHİL)

… Belediye Başkanlığı VEKİLİ :Av. …

DİĞER DAVALI : …

KARŞI TARAF (DAVACILAR) :1- …. 2- … 3- … 4- … 5- … VEKİLLERİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Altıncı Dairesinin 29/09/2021 tarih ve E:2020/9871, K:2021/10346 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: İstanbul ili, Gaziosmanpaşa ilçesinde ilan edilen riskli alan sınırları içerisindeki taşınmazların acele kamulaştırılmasına ilişkin 14/03/2016 tarih ve 2016/8598 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın, davacılara ait Gaziosmanpaşa ilçesi, …Mahallesi, …ada, …parsel sayılı taşınmaz yönünden iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 29/09/2021 tarih ve E:2020/9871, K:2021/10346 sayılı kararıyla; Dairelerinin, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin 16/05/2017 tarih ve E:2016/5309, K:2017/3300 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/02/2018 tarih ve E:2017/1898, K:2018/592 sayılı kararıyla bozulması üzerine, bozma kararına uyularak, işin esası incelenmiş;

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun hükümleri uyarınca, riskli yapıların yıktırılmasında ve bunların bulunduğu alanlar ile riskli alanlar ve rezerv yapı alanlarındaki uygulamalarda, öncelikli olarak malikler ile anlaşma yoluna gidilmesinin esas olduğu, uygulama alanındaki yıkım işlemlerine başlamadan önce yapılması gereken işlemlerin Kanun'da tahdidi olarak sayıldığı, tahliye ve yıkım işlemleri gerçekleştikten sonra da arsanın malikleri tarafından değerlendirilmesinin esas olduğu,

taşınmaz üzerindeki bina yıktırılmadan önce yapılması gereken uygulamalarda paydaşların en az üçte iki çoğunluğu ile karar verileceği, bu karara katılmayanların paylarının diğer paydaşlara açık arttırma usulü ile satılacağı, paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde, taşınmazın rayiç bedeli ile Hazine adına tescil edilebileceği; ancak, arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunlukla anlaşma sağlanmaması halinde gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya idare tarafından acele kamulaştırma yoluna gidilebileceğinin düzenlendiği,

Bu tespitlerden hareketle, 6306 sayılı Kanun'da belirtildiği üzere öncelikli olarak malikler ile anlaşma yoluna gidilmesi, taşınmazların malikleri tarafından değerlendirilmesinin esas alınması, Kanun'da belirtilen uygulamaların Bakanlıkça yerine getirilmesi; ancak, üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın malikleri üçte iki çoğunluğu sağlayamazsa acele kamulaştırma yoluna gidilmesi gerekirken, anılan hususlar gözetilmeksizin dava konusu taşınmazın acele kamulaştırılması yolunda tesis edilen Bakanlar Kurulu Kararı'nda hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmış ve işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI

Davalı idare ve davalı idare yanında müdahil tarafından, dava konusu alan sınırları içerisindeki mevcut konutların fiziki ve ekonomik ömürlerini tamamlamış olduğu, bina yoğunluğunun fazla olduğu, çarpık yapılaşma sonucunda dar ve çıkmaz sokakların bir hayli fazla olması sebebiyle alt ve üstyapı hizmetlerinin artık bu alanlara götürülmesinin imkansız hale geldiği, ilçedeki riskli alan ilan edilen alanlardaki fiziki ve ekonomik ömrünü tamamlamış bu eski yapıların yaşanabilecek depremde veya doğal olayda her an yıkılma tehlikesinin bulunduğu,

olası bir depremde can kayıplarının yaşanabileceği, bu nedenle de kentsel dönüşüm projelerinin bir an önce uygulamaya geçmesi gerektiği, bu sebeple söz konusu taşınmazların acele kamulaştırılmasına ilişkin dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı'nın alındığı, ayrıca kamulaştırmanın acelelik arzedip arzetmediğini takdir etmenin 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu uyarınca Bakanlar Kurulunun yetkisinde olduğu,

kaldı ki alanın riskli alan olarak ilan edilmesine ilişkin Bakanlar Kurulu Kararlarının iptali yolunda Danıştay Ondördüncü Dairesince verilen kararların Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun kararları ile "iptal kararlarının yalnızca davacılara ait parseller bakımından hüküm ifade edeceği" açıklaması ile onandığı dikkate alındığında; dava konusu acele kamulaştırma kararının dayanağının ortadan kalktığının söylenemeyeceği, dava konusu işlemde usul ve hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek dava konusu işlemin iptali yolundaki Daire kararının bozulması ve davanın reddine karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacılar tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerden Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE

MADDİ OLAY

Dava konusu taşınmazın içinde bulunduğu alanın riskli alan ilan edildiği, Gaziosmanpaşa Belediye Başkanlığı tarafından İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünden; Gaziosmapaşa ilçesi sınırları içerisinde riskli alan ilan edilen yazı eki listedeki ada parsel bilgisi belirtilen taşınmazların; 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 27. maddesi uyarınca acele kamulaştırma işlemlerine başlanılması için Bakanlar Kurulu kararı alınmasının talep edildiği, İçişleri Bakanlığının talebi üzerine dava konusu 14/03/2016 tarih ve 2016/8598 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın alındığı anlaşılmaktadır. Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT

2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun "Acele kamulaştırma" başlıklı 27. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan halinde.

"3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar alınacak hallerde veya özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda gerekli olan taşınmaz malların kamulaştırılmasında kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere ilgili idarenin istemi ile mahkemece yedi gün içinde o taşınmaz malın 10. madde esasları dairesinde ve 15. madde uyarınca seçilecek bilirkişilerce tespit edilecek değeri,

idare tarafından mal sahibi adına 10. maddeye göre yapılacak davetiye ve ilanda belirtilen bankaya yatırılarak o taşınmaz mala el konulabilir." kuralına yer verilmiştir.

Ayrıca, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun'un 6. maddesinin 2. fıkrasında; "Üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay Altıncı Dairesince, 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesi uyarınca acele kamulaştırma yapılabilmesi için aranan "en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması" şartının yerine getirilmediği gerekçesiyle dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı'nın hukuka aykırı olduğuna hükmedilmiş ise de; 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesinde yer alan "acele kamulaştırma" haline ilişkin şartların uyuşmazlık konusu olayda uygulanabilir olup olmadığının öncelikle irdelenmesi gerekmektedir.

Yukarıda metnine yer verilen 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesi hükmü ile; riskli alan ilan edilen alanlarda yapılacak dönüşüm uygulamalarında; kural olarak üzerindeki binaların yıkıldığı arsalar bakımından maliklerin anlaşması usulü benimsenmiş, üçte iki çoğunlukla anlaşma sağlanamaması halinde, uygulamayı yapan Bakanlık, idare ya da TOKİ'ye acele kamulaştırma yapabilmesi bakımından yetki tanınmış olup, bu yetkinin, 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesiyle Bakanlar Kuruluna tanınan acele kamulaştırma yetkisiyle ilgisi bulunmamaktadır.

Nitekim, dava konusu işlemin dayanağı olarak 6306 sayılı Kanun'un 6. maddesi değil, 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesi gösterilmiş olup, Dairece, uyuşmazlığın 6306 sayılı Kanun hükmü kapsamında çözümlenmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.

Ancak, uyuşmazlığın, ivedi yargılama kapsamında yer alması nedeniyle, dava konusu işlemin hukuka uygunluk denetiminin Kurulumuzca yapılması gerekmektedir.

Anayasa'nın 13. ve 35. madde hükümleri uyarınca mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla Anayasa'ya uygun olarak kanunla sınırlandırılması mümkündür. Bu hükümlerden hareketle bir taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkının kamulaştırma yolu ile kaldırılması (mülkiyetin el değiştirmesi); ancak, kamu yararının karşılanması zorunluluğunun özel mülkiyet hakkının korunmasından üstün tutulması şartına bağlıdır.

Bu çerçevede, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun "Acele kamulaştırma" başlıklı 27. maddesi incelendiğinde; “3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına” veya “aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar alınacak hallerde” veya “özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda” gerekli olan taşınmaz malların acele kamulaştırma işlemine konu edilebileceğinin belirtildiği görülmektedir.

Nitekim anılan maddenin gerekçesinde de, acele hallerde, Kanun'un önceki hükümlerine uyulmasının çeşitli sakıncalar yaratabileceği gibi, kamunun büyük zararlara uğramasının da muhtemel olabileceği belirtilerek maddede belirtilen şartların varlığına bağlı olarak kıymet takdiri dışındaki bazı kanuni işlemlerin sonraya bırakılarak, maddede öngörülen süre ve şekilde taşınmaza el konulması düzenlenmiştir.

Ancak, anılan madde de belirtilen koşullardan olan; aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar verilebilmesi hali için de; her idari işlem için geçerli olan kamu yararına ilişkin olma halinin ortaya konulması ve bu bağlamda işlemin sebep unsuru yönünden hukuka uygun bulunması gerektiği açıktır.

Bu bağlamda davalı idareler tarafından, kentsel dönüşüm işlemleri kapsamında yapılacak uygulamalarda 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesi uyarınca acele kamulaştırma usulünün uygulanmasına ihtiyaç duyulduğu belirtilmekte ise de; hangi gerekçelerle acele kamulaştırma usulünün uygulanmasının istenildiği konusunda yeterince açıklamaya yer verilmediği görülmektedir. Öte yandan, Gaziosmanpaşa Belediye Başkanlığınca da, listede yer alan taşınmazların tamamının kamulaştırılmasının Belediye bütçesi açısından mümkün olmadığı belirtilmektedir. Her iki husus birlikte değerlendirildiğinde, söz konusu taşınmazların kamulaştırılması bakımından acelelik hali bulunmadığından, acele kamulaştırmaya yönelik dava konusu Bakanlar Kurulu Kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.

Bu durumda, dava konusu işlemin iptali yönündeki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARŞI OY

X- 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun "Acele kamulaştırma" başlıklı 27. maddesinin, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan halinde “3634 sayılı Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanununun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına” veya “aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar alınacak hallerde” veya “özel kanunlarla öngörülen olağanüstü durumlarda” gerekli olan taşınmaz malların acele kamulaştırma işlemine konu edilebileceği belirtilmiştir.

Anılan maddede, acele kamulaştırma işleminin dayandırılacağı üç sebep unsurundan, "aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar verilen haller" bakımından Kanun'da açık bir düzenleme bulunmadığından, sebep unsuru bakımından idareye takdir yetkisi tanındığı açıktır.

İdarenin takdir hakkının kullanıldığı işlemlerin hukuka uygunluk denetimlerinde, idarenin takdir hakkını ortadan kaldıracak şekilde yargı kararı verilmesinden kaçınılması hukuk devleti ilkesinin bir gereği olduğu gibi, aynı zamanda Anayasanın 125. maddesinin dördüncü fıkrasında öngörülen; yargı yetkisinin, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamayacağı; yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği yolundaki hükmün de zorunlu bir sonucudur.

Bu bakımdan "açık takdir hatası" ve/veya "ölçülülük ilkesine aykırılık" halleri hariç, idareye tanınan takdir yetkisi üzerinde yargısal tasarrufta bulunulmamalıdır.

İdareye tanınan takdir hakkının, kişilerin mülkiyet hakkı üzerinde etki doğurduğu tartışmasızdır. Mülkiyet hakkı gerek Anayasa'nın 35. maddesinde, gerekse taraf olduğumuz Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde güvence altına alınmıştır.

Anayasa'nın bahse konu 35. maddesinde, mülkiyet (ve miras) hakkının, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği, ifade edilmiştir. Bu durumda, acele kamulaştırma işleminin Bakanlar Kurulu Kararına dayandığı hallerde, Bakanlar Kurulunca kullanılan takdir hakkı (yasal dayanağı bulunduğundan), kamu yararı amacına ve hukuka uygun olup olmadığı noktasında denetime tabi tutulmalıdır.

Sonuç olarak, 2942 sayılı Kanun'un 27. maddesinde Bakanlar Kuruluna tanınan takdir yetkisinin hukuka uygunluk denetiminin; acele kamulaştırma işleminin kamu yararı amacına hizmet edip etmediği ve kamu yararı ile davacıların kişisel çıkarları arasında adil bir dengenin bulunup bulunmadığı hususlarıyla sınırlı olarak yapılması gerekmektedir.

Başka bir deyişle, bu hususlar açısından açık takdir hatası bulunup bulunmadığı ve/veya ölçülülük ilkesine aykırı hareket edilip edilmediği noktasında yargısal denetim yapılmalıdır.

Kanunun açık lafzında yer almayan "özel ve istisnai koşulların" gerçekleşip gerçekleşmediğinin aranılması, sosyal ve ekonomik politikalar üzerinde yargısal denetim yapma anlamı taşıyacağından, kabulü olanaklı değildir.

Buna göre, hangi kamu hizmetleri için acele kamulaştırma yönteminin kullanılacağı hususu, hizmetin niteliği, özelliği, mahalli ihtiyacın ivedilikle karşılanması gerektiği hususlarının hizmeti yürüten idarece belirlenip takdir edileceği gerçeği karşısında, belirtilen hususların somut bir şekilde hukuken geçerli bilgi ve belgeler ile ortaya konulması halinde Kanun'da öngörülen acele kamulaştırma koşullarının gerçekleşmiş olduğunun kabulü gereklidir.

Dolayısıyla, aceleliğine Bakanlar Kurulunca karar verilen işlerde, "kamu yararı" ölçütü ve kamu yararının ve acelelik halinin belirlenmesi hususunda Bakanlar Kuruluna tanınan "takdir yetkisi" çerçevesinde yargılamanın yapılması gerekmektedir.

Çünkü, Bakanlar Kurulunca alınan acele kamulaştırma kararlarının asıl sebebini, karara konu taşınmazların bulunduğu alanın, "Yenileme Alanı", "Riskli Alan", "Rezerv Yapı Alanı", "Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı" olması gibi özel durumlar değil, bu alanlarda gerçekleştirilmesi planlanan projelerin biran evvel hayata geçirilmesi gerekliliğinin bizzat Bakanlar Kurulunca takdir edilmesi oluşturmaktadır.

Uyuşmazlığın yukarıda belirtilen açıklamalar çerçevesinde incelenmesinden;

Dava konusu işlemin dayanağı olan davaya konu alanın riskli alan olarak ilan edilmesine ilişkin 24/12/2012 tarih ve 2012/4099 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılan davalarda Danıştay Ondördüncü Dairesinin 17/02/2016 tarih ve E:2015/5053, K:2016/974. E:2015/5079, K:2016/976. E:2015/5082, K:2016/977.

E:2015/5170, K:2016/975 sayılı kararlarıyla dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, anılan kararların tümünün Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun kararlarıyla, "sadece davacılara ait taşınmazlar yönünden hüküm ifade edeceği tabiidir" açıklamasıyla onandığı ve 24/12/2012 tarih ve 2012/4099 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının …ada, …parsel sayılı taşınmaza ilişkin kısmına yönelik iptal kararının bulunmadığı anlaşılmakla dava konusu işlemin dayanağı olan riskli alan kararının yürürlükte olduğu sonucuna varılmaktadır.

Bu durumda; 24/12/2012 tarih ve 2012/4099 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının …ada, …parsel sayılı taşınmaza ilişkin kısmının yürürlükte olması ve dava konusu acele kamulaştırma kararının riskli alan kararına dayanılarak tesis edilmiş olması karşısında, riskli alan olarak ilan edilen bölgede gerçekleştirilecek projede; idarenin, acelelik hali bulunduğu yönündeki takdirinde açık takdir hatası ve/veya ölçülülük ilkesine aykırılık yaratacak bir durumun varlığından söz edilemeyeceğinden dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle, aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.

KARŞI OY

XX- Dava dosyasının incelenmesinden; davacıların İstanbul ili, Gaziosmanpaşa ilçesinde ilan edilen riskli alan sınırları içerisindeki taşınmazların acele kamulaştırılmasına ilişkin 14/03/2016 tarih ve 2016/8598 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'nın, davacıya ait Gaziosmanpaşa ilçesi, Silahtarağa Mahallesi, …ada, …parsel sayılı taşınmaz yönünden iptali istemiyle bakılmakta olan davayı açtıkları anlaşılmaktadır.

Öte yandan, Danıştay Ondördüncü Dairesinin muhtelif kararları ile dava konusu işlemin dayanağı olan belirtilen alana dair riskli alan kararlarının iptaline karar verildiği ve bu kararların Kurulumuzca "sadece davacılara ait taşınmazlar yönünden hüküm ifade edeceği tabiidir" açıklamasıyla onandığı anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte, bakılmakta olan davanın davacılarının da davacı olduğu Kurulumuzun E:2018/2037 sayılı dosyası ile yine aynı ilçede riskli alan kararları kapsamında acele kamulaştırma yapılmasına ilişkin Kurulumuzun E:2021/1886 sayılı dosyasının, huzurdaki dava dosyası birlikte incelenmesinden; dava konusu işlemin tesis edilmesinden sonra,

İstanbul ili, Gaziosmanpaşa ilçesinde bulunan alanların 03/10/2016 tarih ve 29846 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bakanlar Kurulu Kararları ile 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2. ve ek 1. maddelerine göre riskli alan ilan edilmesine ilişkin işlemlerin tesis edildiği ve bu riskli alan kararlarına karşı açılan davalarda Danıştay Ondördüncü Dairesince verilen ret kararlarının Kurulumuzca onandığı, alanda bu kararlar doğrultusunda uygulama yapıldığı, özel mülkiyet sahipleri ile anlaşmalar sağlandığı, tapu devirlerinin gerçekleştirildiği, inşaat çalışmalarına başlanıldığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda, bakılmakta olan davaya konu taşınmazın halihazırda riskli alan kapsamında kalıp kalmadığı, anılan taşınmaz bakımından ilgili idare ile anlaşma yoluna gidilip gidilmediği, taşınmazda 6306 sayılı Kanun kapsamında uygulama yapılıp yapılmadığı, taşınmazın mülkiyet durumunda bir değişiklik olup olmadığı hususlarında, taşınmazın son durumunun netleştirilmesi maksadı ile ara karar yapılması ve ara kararına verilecek cevaba göre bir kararı verilmesi gerektiği oyuyla dava konusu işlemin iptali yolundaki karara katılmıyorum.