Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/1992 K.2022/2966

2-… Belediyesi Başkanlığı VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU

Danıştay Sekizinci Dairesinin 19/01/2022 tarih ve E:2018/2961, K:2022/75 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması davalı idare tarafından istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ

Dava konusu istem: 06/02/2018 tarih ve 30324 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, 4342 sayılı Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesinin uygulanmasına ilişkin 314 Nolu Tebliğ'in bazı hükümlerini değiştiren 381 Nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 1., 2., 3. ve 4. maddelerinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 19/01/2022 tarih ve E:2018/2961, K:2022/75 sayılı kararıyla;

Dava konusu Tebliğin dayanağı olan 4342 sayılı Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesine yer verilerek,

381 Nolu Tebliğ'in 2. maddesi ve 3. maddesi ile Tebliğ'in "b) Devredilebilecek kişiler" başlıklı alt bölümünde geçen "yapı sahibi" ibaresinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin kısım yönünden;

Dava konusu Tebliğ'in değişiklikten önceki halinde.

"A-maddenin uygulanacağı mera, yaylak ve kışlaklar" başlıklı ilk bölümünün (c) fıkrasında; mera, yaylak ve kışlakların, yerleşim yeri olarak işgal edilmesi, yani bu şekilde kullanılması, yerleşim ve işgal durumunun da 01/01/2003 tarihinden önce olması gerektiği, bu tarihten sonra işgal edilerek yerleşim yeri olarak kulanılan mera, yaylak ve kışlaklarda, bu madde hükmünün uygulanmayacağı; bu maddenin uygulanmasında "yerleşim yeri" kavramının;

konut, konaklama, turizm, sanayi, askeri ve benzeri amaçlar için kullanılmak üzere planlanarak yapılaşmış veya eskiden beri bu amaçlarla kullanılan şehir, kasaba ve beldelerin üzerinde yapılaşma bulunan yerleşik alanlarını ifade ettiği düzenlemesi yer almakta iken; dava konusu Tebliğ'in 2. maddesi ile bu bölüme son cümle olarak. "Yerleşik alan içinde kalan ancak üzerinde yapılaşma olmayan parseller de bu kapsamda değerlendirilir." cümlesinin eklendiği,

Yine; Tebliğ'in ilk halinde "b)Devredilebilecek kişiler" başlıklı bölümünde; belirtilen taşınmazların, geçerli bir işlemle bu taşınmazları edinen yapı sahibi gerçek kişilere ya da mirasçılarına bedeli karşılığında devredilebileceği düzenlenmiş iken; davaya konu değişiklikle "yapı sahibi" ibaresinin metinden çıkarıldığı,

Olayda, her iki değişiklik getiren düzenlemenin amacının, işgal edilen taşınmazın, işgalcisine devri için, üzerinde yapısının bulunması zorunluluğunun kaldırılması olduğunun açık olduğu,

Davaya konu düzenlemenin dayanağı olan Kanun hükmünde "...yerleşim yeri olarak işgal edilen" taşınmazların devre konu edilebileceğinin düzenlendiği; bu hükme dayalı olarak hazırlanan Tebliğ ile de "yerleşim yeri olarak işgal edilen" taşınmazın niteliklerinin açıklandığı, diğer bir ifade ile dava konusu edilen Tebliğ hükmünde, Kanun'da ön şart olarak belirtilen "yerleşim yeri olarak işgal edilen" cümlesinde geçen "yerleşim yeri" kavramına açıklık getirilerek, üzerinde yapılaşma bulunan yerlerin, yerleşik alanları ifade ettiğinin belirtildiği,

Üzerinde yapılaşma olmayan bir taşınmazın yerleşim yeri olarak işgal edilmesi söz konusu olmayacağına göre yapı sahibi olma zorunluluğunu ortadan kaldıran dava konusu değişikliklerde hukuka ve Kanun'un amacına uyarlık görülmediği,

Nitekim, 29/08/2007 tarih ve 26628 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 314 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin A bölümünün (c) bendinde yer alan "taşınmaz üzerinde yapılaşma bulunması gerektiği" yönündeki düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada, Dairelerinin 17/02/2009 tarih ve E:2007/8378, K:2009/1151 sayılı kararı ile davanın reddine karar verildiği, söz konusu kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 28/02/2013 tarih ve E:2009/1339, K:2013/711 sayılı kararı ile onanarak kesinleştiği,

Öte yandan; Tebliğ'in yerleşim yerini tanımlayan düzenlemesinde; üzerinde yapılaşma bulunması zorunlu tutulmasına karşın, hemen sonra gelmek üzere eklenen cümle ile bu zorunluluğun bertaraf edilmesi nedeniyle, düzenlemenin kendi içinde çelişkili kurallar barındırdığı, bu haliyle de düzenlemede hukuka uyarlık olmadığı,

381 Nolu Tebliğ'in 1. maddesi ile 3. maddesinin "e) Maddenin 4. fıkrası gereğince yapılacak uygulama" başlıklı kısmı ve 4. maddesi yönünden;

Düzenlemelerin, Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesinin tekrarı mahiyetinde olup, üst hukuk normlarına aykırlık bulunmadığı gerekçesiyle,

381 Nolu Tebliğ'in; 2. maddesi ile 3. maddesinin, Tebliğ'in "b) Devredilebilecek kişiler" başlıklı alt bölümünde geçen "yapı sahibi" ibaresinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin kısmının iptaline, 1. maddesi ile 3. maddesinin "e) maddenin 4. fıkrası gereğince yapılacak uygulama" başlıklı kısmı ve 4. maddesi yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, iptaline hükmedilen değişiklikler ile 01/01/2003 tarihinden önce kesinleşen imar planları içerisinde yerleşim yeri olarak işgal edilen yerlerde kalan ancak etrafı yapılarla çevrili olduğu halde üzerinde yapı olmayan taşınmazların da bu kapsamda değerlendirilmesinin amaçlandığı, yerleşim yeri kavramının bütünlük arz ettiği, tek bir parsel bazında değil, bir bütün olarak yerleşim yeri tanımına bakılması gerektiği;

dolayısıyla belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde kalmasına ve etrafı yapılar yapılmak suretiyle işgal edilmesine rağmen bu parseller arasında kalıp üzerinde yapı bulunmayan parsellerin de yerleşim alanıyla bütünlük arz etmesi sebebiyle bu kapsamda değerlendirilmesinin gerektiği, bu kapsamda Tebliğ'de "yapı sahibi" ibaresinin yürürlükten kaldırılarak bu çerçevede değişiklik yapıldığı, dava konusu Tebliğ değişikliklerinin ilgili Kanun maddesine uygun olduğu belirtilerek, Daire kararının iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI

Davacılar tarafından, istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan ve uyuşmazlıkta uygulanacak olan Geçici 3. maddedeki, mera, yaylak ve kışlak olarak sınırlandırılmasına ve özel siciline yazılmasına karar verilen, kesinleşen ve henüz tapuda infaz edilmeyen kararların tapuda infaz edilmemesine yönelik kuralların, Mahkeme kararıyla mera olduğu tespit edilen taşınmazların,

bu vasfının korunmasını engellemesi nedeniyle Anayasa'nın 45. maddesinde yer alan ve meraların amaç dışı kullanılmasını yasaklayan hükmüne ve kesinleşmiş mahkeme kararlarının uygulanamayacağının öngörülmüş olmasının da Anayasa'nın 138. maddesinde yer alan ve mahkeme kararlarının yasama, yürütme ve idareyi bağlayıcı olup, bu organların mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceğine dair hükmüne aykırı olduğu sonucuna varıldığından, bu ibarelerin iptali amacıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarenin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

Üye …'ın "Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan ve uyuşmazlıkta uygulanacak olan Geçici 3. maddenin 1. fıkrasında yer alan Hazinece madde kapsamında yer alan taşınmazlar hakkında açılan davalar sonucunda, "....veya mer'a, yaylak ve kışlak olarak sınırlandırılmasına ve özel siciline yazılmasına karar verilen, kesinleşen ve henüz tapuda işlemleri yapılmamış olan taşınmazlar hakkında da aynı hüküm uygulanır." ibaresi.

2. fıkrasında yer alan "...veya mera, yaylak ve kışlak olarak sınırlandırılmasına ve özel siciline yazılmasına karar verilen ve kesinleşen kararlara konu olan bu nitelikteki taşınmazların tapuları da talep etmeleri halinde aynı esaslara göre önceki kayıt maliklerine veya kanuni mirasçılarına devredilir." ibaresi ile 4. fıkrasında yer alan "...veya mera, yaylak ve kışlak olarak sınırlandırılmasına ve özel siciline yazılmasına karar verilen, kesinleşen ve henüz tapuda infaz edilmeyen kararlar tapuda infaz edilmez" ibaresinin.

Mahkeme kararıyla mer'a olduğu tespit edilen taşınmazların, bu vasfının korunmasını engellemesi nedeniyle, Anayasa'nın 45. maddesinde yer alan ve meraların amaç dışı kullanılmasını yasaklayan hükmüne ve kesinleşmiş mahkeme kararlarının uygulanamayacağının öngörülmüş olmasının da Anayasa'nın 138. maddesinde yer alan ve mahkeme kararlarının yasama, yürütme ve idareyi bağlayıcı olup, bu organların mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceğine dair hükmüne aykırı olduğu sonucuna varıldığından,

bu ibarelerin iptali amacıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği" yönündeki oyuna karşılık, Anayasa Mahkemesine başvurulmasına gerek olmadığına oyçokluğu ile karar verilerek işin esasının incelenmesine geçildi:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan; "a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür. Temyizen incelenen kararın iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARŞI OY

X- Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesi ile, 01/01/2003 tarihinden önce kesinleşmiş imar planı içinde, mücavir alanda kalan ve yerleşim yeri olarak işgal edilen, mera-yaylak ve kışlaklardan bu vasfını yitirmiş olanların, tahsis amacı değiştirilerek Hazine adına tesciline, bu taşınmazlardan sehven belediye ya da özel kişiler lehine tescil edilenlerin ise belli koşullarla belediye ve özel kişilere devrine ilişkin usul ve esaslara yer verildiği görülmektedir.

Bahsi geçen taşınmazların yönetimine ilişkin olarak Milli Emlak Genel Müdürlüğü yetkili olup, Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 29/08/2007 tarih ve 26628 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 314 Nolu Milli Emlak Genel Tebliği yürürlüğe girmiş, dava konusu 381 Nolu Tebliğ ile 314 Nolu Tebliğ'in bazı hükümleri değiştirilmiştir.

Dava konusu Tebliğ'in değişiklikten önceki halinde.

"A-maddenin uygulanacağı mera, yaylak ve kışlaklar" başlıklı ilk bölümünün (c) fıkrasında; mera, yaylak ve kışlakların, yerleşim yeri olarak işgal edilmesi, yani bu şekilde kullanılması, yerleşim ve işgal durumunun da 01/01/2003 tarihinden önce olması gerektiği, bu tarihten sonra işgal edilerek yerleşim yeri olarak kulanılan mera, yaylak ve kışlaklarda, bu madde hükmünün uygulanmayacağı; bu maddenin uygulanmasında "yerleşim yeri" kavramının;

konut, konaklama, turizm, sanayi, askeri ve benzeri amaçlar için kullanılmak üzere planlanarak yapılaşmış veya eskiden beri bu amaçlarla kullanılan şehir, kasaba ve beldelerin üzerinde yapılaşma bulunan yerleşik alanlarını ifade ettiği düzenlemesi yer almakta iken; dava konusu Tebliğ'in 2. maddesi ile bu bölüme son cümle olarak. "Yerleşik alan içinde kalan ancak üzerinde yapılaşma olmayan parseller de bu kapsamda değerlendirilir." cümlesi eklenmiştir.

Yine; Tebliğ'in ilk halinde "b)Devredilebilecek kişiler" başlıklı bölümünde; belirtilen taşınmazların, geçerli bir işlemle bu taşınmazları edinen yapı sahibi gerçek kişilere ya da mirasçılarına bedeli karşılığında devredilebileceği düzenlenmiş iken; davaya konu değişiklikle "yapı sahibi" ibaresinin metinden çıkarıldığı görülmektedir.

Düzenleyici işlemlerin bir hükmünün, anılan hükümle normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alan düzenleyici işlemin diğer hükümleri ile farklı hükümler içermesini engelleyen herhangi bir kural bulunmamakta olup, davalı idarenin, kendisine tanınmış olan yetki ve görevler kapsamında; 01/01/2003 tarihinden önce kesinleşen imar planları içerisinde yerleşim yeri olarak işgal edilen yerlerde kalan ancak etrafı yapılarla çevrili olduğu halde üzerinde yapı olmayan taşınmazların da kapsama alınması amacıyla düzenleme yapabileceğinin kabulü gerektiğinden, yerleşik alan içinde kalan ancak üzerinde yapılaşma olmayan parsellerin de bu kapsamda değerlendirileceği yolundaki kuralın, idarenin takdir yetkisi kapsamında bulunduğu ve hukuka aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.

Her ne kadar Daire kararında, Tebliğ'in yerleşim yerini tanımlayan düzenlemesinde yapılaşma bulunması zorunlu tutulmasına karşın, hemen sonra gelmek üzere eklenen cümle ile bu zorunluluğun bertaraf edilmesi nedeniyle, düzenlemenin kendi içinde çelişkili kurallar barındırdığı değerlendirmesinde bulunulmuşsa da, bu duruma idarenin takdir yetkisi kapsamında istisna getirilebilmesi mümkün olmakla birlikte, bir Yönetmelik hükmünün hukuki denetiminin aralarında herhangi bir altnorm/üst norm ilişkisi bulunmayan Yönetmeliğin diğer bir hükmü ile yapılmasının da hukuken mümkün olmadığı açıktır.

Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.

KARŞI OY

XX-Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesi ile, 01/01/2003 tarihinden önce kesinleşmiş imar planı içinde, mücavir alanda kalan ve yerleşim yeri olarak işgal edilen, mera-yaylak ve kışlaklardan bu vasfını yitirmiş olanların, tahsis amacı değiştirilerek Hazine adına tesciline, bu taşınmazlardan sehven belediye ya da özel kişiler lehine tescil edilenlerin ise belli koşullarla belediye ve özel kişilere devrine ilişkin usul ve esaslara yer verildiği görülmektedir.

Mera Kanunu'nun Geçici 3. maddesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 29/08/2007 tarih ve 26628 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 314 Nolu Milli Emlak Genel Tebliği yürürlüğe girmiş, dava konusu 381 Nolu Tebliğ ile 314 Nolu Tebliğ'in bazı hükümleri değiştirilmiştir.

Davaya konu düzenlemenin dayanağı olan Kanun hükmünde "...yerleşim yeri olarak işgal edilen" taşınmazların devre konu edilebileceği düzenlenmiş, bu hükme dayalı olarak hazırlanan Tebliğ ile de "yerleşim yeri olarak işgal edilen" taşınmazın nitelikleri açıklanmış, diğer bir ifade ile dava konusu edilen Tebliğ hükmünde, Kanun'da ön şart olarak belirtilen "yerleşim yeri olarak işgal edilen" cümlesinde geçen "yerleşim yeri" kavramına açıklık getirilerek, üzerinde yapılaşma bulunan yerlerin, yerleşik alanları ifade ettiği belirtilmişken, dava konusu Tebliğ'in 2. maddesi ile bu bölüme son cümle olarak.

"Yerleşik alan içinde kalan ancak üzerinde yapılaşma olmayan parseller de bu kapsamda değerlendirilir." cümlesi eklenerek, "b)Devredilebilecek kişiler" başlıklı bölümünde; belirtilen taşınmazların, geçerli bir işlemle bu taşınmazları edinen yapı sahibi gerçek kişilere ya da mirasçılarına bedeli karşılığında devredilebileceği düzenlemesindeki "yapı sahibi" ibaresi metinden çıkarılmıştır.

Mera Kanunu'nun "Tahsis Amacının Değiştirilmesi" başlıklı 14. maddesinde, tahsis amacı değiştirilmedikçe mera, yaylak ve kışlaktan Kanunda gösterilenden başka şekilde yararlanılamayacağı belirtildikten sonra maddenin devamında, bu Kanuna veya daha önceki kanunlara göre mera, yaylak ve kışlak olarak tahsis edilmiş olan veya kadimden beri bu amaçla kullanılan arazilerden maddede sayılan durumlar için ihtiyaç duyulan yerlerin, ilgili müdürlüğün talebi, komisyonun ve defterdarlığın uygun görüşü üzerine, valilikçe tahsis amacının değiştirilebileceği ve söz konusu yerlerin tescillerinin Hazine adına, vakıf meralarının tescillerinin ise vakıf adına yaptırılacağı düzenlenmiş, Mera Yönetmeliği'nin 8. maddesinde de, tahsis amacının değiştirilmesine ilişkin detaylı düzenlemelere yer verilmiştir.

Davalı idare tarafından, değişiklikler ile 01/01/2003 tarihinden önce kesinleşen imar planları içerisinde yerleşim yeri olarak işgal edilen yerlerde kalan, ancak etrafı yapılarla çevrili olduğu halde üzerinde yapı olmayan taşınmazların da bu kapsamda değerlendirilmesinin amaçlandığı,

belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde kalmasına ve etrafı yapılar yapılmak suretiyle işgal edilmesine rağmen bu parseller arasında kalıp üzerinde yapı bulunmayan parsellerin de yerleşim alanıyla bütünlük arz etmesi sebebiyle bu kapsamda değerlendirilmesinin gerektiği belirtilmekteyse de, bu nitelikteki taşınmazların, aktarılan düzenlemeler uyarınca koşulları bulunması halinde tahsis amacının değiştirilmesi mümkün olup,

Mera Kanunu'nun "yerleşim yeri olarak işgal edilen" taşınmazların devre konu edilebileceğinin düzenlendiği Geçici 3. maddesinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların belirlendiği Tebliğ ile "Yerleşik alan içinde kalan ancak üzerinde yapılaşma olmayan parseller"in de bu kapsamda değerlendirileceği yolundaki kuralda bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, Daire kararının temyize konu iptale ilişkin kısmının bu gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyorum.