Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu E.2022/404 K.2022/2165

Dava konusu istem: 28/08/2015 tarih ve 29459 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılık Destek Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in kanuni dayanağı bulunmadığı iddiasıyla tamamının, ayrıca 2. maddesinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, 7. ve 8. maddelerinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 17/05/2021 tarih ve E:2016/1892, K:2021/2273 sayılı kararıyla;

Dava konusu Yönetmelik'in yasal dayanağının bulunmadığı iddiasıyla tümünün ve iptali istenen 2. maddesinin incelenmesi:

Dava konusu Yönetmelik'in 2. maddesinde, Yönetmelik'in 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 31. maddesi ile 28/03/2001 tarih ve 4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu'nun 1. maddesine dayanılarak hazırlandığının belirtildiği,

Dayanak olarak gösterilen 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun 31. maddesinde, destek hizmetlerinin veriliş şekli ile destek hizmeti kuruluşlarına ilişkin hususların yönetmelikle düzenleneceğinin kurala bağlandığı görüldüğünden, dava konusu Yönetmelik'te ve yasal dayanağın gösterildiği 2. maddesinde hukuka aykırılık bulunmadığının anlaşıldığı,

Dava konusu Yönetmelik'in iptali istenen 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin incelenmesi:

Dava konusu Yönetmelik'in konusunu oluşturan destek hizmet kuruluşlarının, Sigortacılık Kanunu'nda, adı geçen Kanun kapsamındaki kuruluşlara, faaliyet alanlarıyla ilgili konularda yardımcı veya tamamlayıcı nitelikte hizmet veren kuruluşlar olarak tanımlandığı,

Dava konusu Yönetmelik'in "amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında Yönetmelik'in amaç ve kapsamının.

Sigortacılık Kanunu ve 28/3/2001 tarihli, 4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu kapsamında faaliyet gösteren şirketlerin ana faaliyet alanlarıyla ilgili konularda yardımcı veya tamamlayıcı nitelikte destek hizmeti alımına, destek hizmetlerinin verilişine ve bu hizmetleri sunan destek hizmeti sağlayıcılarına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğunun belirtildiği.

2. maddesinde dışarıdan temin edilmeleri halinde başka bir kurum bünyesinde istihdam edilmekle birlikte şirketlerde geçici veya sürekli olarak çalıştırılan personele ilişkin hizmet alımları, avukatlık hizmetleri, vergi ve hukuk danışmanlığı dâhil her türlü danışmanlık, reklam faaliyetleri ve 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu ve 4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu kapsamında aracıların yürüttüğü faaliyetlerin destek hizmeti olarak kabul edilemeyeceğinin düzenlendiği,

Dava konusu Yönetmelik'in, "Hizmet Konuları" başlıklı 4. maddesinde, maddede sayılan hizmetlerin sunumunda ve dışarıdan temininde Yönetmelik'te belirtilen usul ve esasların uygulanacağının düzenlendiği, maddenin 1. fıkrasının (f) bendinde sigortacılık hasar tedvir uygulamalarında tıbbi danışmanlık hizmetlerinin de bu kapsamda olduğuna yer verildiği,

Söz konusu Yönetmelik'in 1. maddesiyle, dışarıdan temin edilmeleri halinde her türlü danışmanlık işinin Yönetmelik'in belirlediği usul ve esasların dışında olduğunun kurala bağlanmasına karşın dava konusu düzenlemede hasar tedvir uygulamalarında tıbbi danışmanlık işlerinin Yönetmelik kapsamında yürütüleceğinin düzenlendiği, dolayısıyla Yönetmelik'in söz konusu iki düzenlemesinin birbiriyle çeliştiği anlaşıldığından, iptali istenen dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı,

Dava konusu Yönetmelik'in iptali istenen 7. maddesinin incelenmesi:

İptali istenen düzenlemenin, destek hizmet sağlayıcısı olarak faaliyet göstermek isteyenlerin kayıt altına alınması, bu şirketlerin faaliyetlerinin erişilebilirliğini ve şeffaflığını artırmak için getirildiği, kayıt yapılmaması halinde faaliyette bulunulamayacağı yönünde bir düzenlemenin de bulunmadığı gözetildiğinde; sigorta şirketlerine destek hizmeti sağlayacak şirketlerin Bilgi Merkezi tarafından tutulacak listeye kaydolmalarına yönelik düzenlemede kamu yararına, hizmet gereklerine ve hukuka aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı,

Dava konusu Yönetmelik'in iptali istenen 8. maddesinin incelenmesi:

İptali istenen düzenlemenin 1. fıkrasının; "Destek hizmeti sağlayıcıları, Kanunun 28 inci maddesi kapsamında Müsteşarlığın denetim ve gözetimine tabidir. Destek hizmeti sağlayıcıları hakkında Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrası kapsamında Müsteşarlıkça gerekli işlem tesis edilir." şeklinde olduğu,

Davacı tarafından, sigorta destek sağlayıcıları olarak sigorta şirketleriyle çalışan şirketlerin yalnızca sigorta şirketleriyle çalışmadıkları, bu şirketlerin kendi mevzuatları gereği denetime tabi oldukları, sigorta şirketleri ile iş yaptıkları için Hazine Müsteşarlığının denetim ve gözetimine tabi olmalarının beklenemeyeceğinin iddia edildiği,

Sigorta şirketlerinin yürüttüğü faaliyetin önemi göz önünde bulundurulduğunda, sigorta şirketleri ile yapacakları sözleşmeye göre bu şirketler için faaliyet gösterecek sigorta destek hizmeti sağlayıcısı kişi/şirketlerin de kendi faaliyet alanlarından bağımsız olarak denetime tabi olmaları gerektiğinin açık olduğu,

Ancak dava konusu düzenleme incelendiğinde, Müsteşarlıkça yapılacak denetimlerin amaç, kapsam ve sınırlarının, denetim sonucunda yaptırım uygulanıp uygulanmayacağı gibi denetim kavramına ilişkin unsurların yeterince açıklığa kavuşturulmadığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı,

İptali istenen söz konusu maddenin diğer fıkralarında, destek hizmeti sağlayıcısı ile sigorta şirketleri arasında yapılacak sözleşmelerde yer alacak hususların düzenlendiği, bu fıkralarda yer verilen düzenlemelerin hukuka ve kamu yararına aykırı bir yönünün bulunmadığı gerekçesiyle,

Dava konusu 28/08/2015 tarih ve 29459 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sigortacılık Destek Hizmetleri Hakkında Yönetmelik"in 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin ve 8. maddesinin 1. fıkrasının iptaline, dava konusu diğer kısımlar yönünden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI

Davalı idare tarafından, dava konusu Yönetmelik'in "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin 2. fıkrasında, avukatlık hizmetleri, vergi ve hukuk danışmalığı dahil her türlü danışmanlığın Yönetmelik'in kapsamı dışında kaldığı belirtilmekle birlikte, Yönetmelik'in 4. maddesinde, spesifik olarak hangi hizmetlerin Yönetmelik kapsamında değerlendirileceğinin belirtildiği,

bu yönüyle Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının, 1. maddenin 2. fıkrasının (b) bendindeki çerçeve niteliğindeki hükmün istisnası olarak değerlendirilmesi gerektiği, ayrıca, hasar süreçlerinde alınan tıbbi danışmanlık hizmetinin sigorta şirketinin temel faaliyeti olan hasar ödemelerine esas teşkil etmesi nedeniyle, sigortacılık hasar tedvir uygulamalarında tıbbi danışmanlık hizmetlerinin diğer danışmanlık hizmetlerinden farklı olarak değerlendirilmesi gerektiği, Yönetmelik'in ilgili maddesinin bu yaklaşımla kaleme alındığı,

iptale konu olan Yönetmelik'in 8. maddesinin 1. fıkrasının ise, Kanun kapsamında bulunan sigorta şirketlerine faaliyet alanlarıyla ilgili konularda yardımcı veya tamamlayıcı nitelikte hizmet sunan destek hizmeti sağlayıcılarının Kanun'un 28. maddesi kapsamında (Mülga) Müsteşarlığın gözetim ve denetimine tabi olması hususunu düzenlediği,

destek hizmeti sağlayıcılarının, Kanun'un 28. maddesinde belirtilen sigortacılık alanında faaliyet gösteren diğer kişiler kapsamında olması nedeniyle Kanun'a tabi kuruluşlara sundukları hizmetler bakımından idarelerinin denetimine tabi olması gerektiği, diğer taraftan Kanun'un, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek amacı göz önünde bulundurulduğunda,

Kanun'a tabi kuruluşlarda destek hizmeti alınan faaliyet alanlarının idareleri denetiminin kapsamının dışında bırakılmasının Kanun'da belirtilen amaç ile çelişebileceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI

Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ

Temyiz isteminin kısmen kabulü, kısmen reddi ile Daire kararının, temyize konu dava konusu Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin iptaline ilişkin kısmının bozulması, 8. maddesinin 1. fıkrasının iptaline ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 18/10/2019 tarih ve 30922 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 47 sayılı Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin geçici 2. maddesi uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığı hasım konumundan çıkarılıp Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu hasım konumuna alınarak gereği görüşüldü:

Üye Kemal Kuku'nun, dava dilekçesinde, 28/08/2015 tarih ve 29459 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Sigortacılık Destek Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in 4. maddesinin iptali istenilmesine rağmen, Daire tarafından, dava konusu Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendine hasren inceleme yapılmasında hukuken isabet olmadığı ve anılan 4. madde yönünden eksik inceleme yapıldığı yönündeki usule ilişkin oyuna karşılık, dava dilekçesindeki davacı iddiaları dikkate alındığında, Dairece 4. madde yönünden hasren inceleme yapılarak karar verilmesinde yargılama usulüne bir aykırılık bulunmadığına oyçokluğu ile karar verilerek işin esasına geçildi.

İNCELEME VE GEREKÇE

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

Daire kararının, 28/08/2015 tarih ve 29459 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılık Destek Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in 8. maddesinin 1. fıkrasının iptaline ilişkin kısmı yönünden,

Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;

"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,

b) Hukuka aykırı karar verilmesi,

c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.

Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onuncu Dairesi kararının, 28/08/2015 tarih ve 29459 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılık Destek Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in 8. maddesinin 1. fıkrasının iptaline ilişkin temyize konu kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

Daire kararının, 28/08/2015 tarih ve 29459 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılık Destek Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin iptaline ilişkin kısmı yönünden ise,

5684 sayılı Sigortacılık Kanunu ve 4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu kapsamında faaliyet gösteren şirketlere, faaliyet alanlarıyla ilgili konularda yardımcı veya tamamlayıcı nitelikte hizmet veren kişi veya kuruluşlar olarak tanımlanan destek hizmet kuruluşlarına ilişkin olan dava konusu Yönetmelik'in "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin 2. fıkrasında, dışarıdan temin edilmeleri halinde, başka bir kurum bünyesinde istihdam edilmekle birlikte şirketlerde geçici veya sürekli olarak çalıştırılan personele ilişkin hizmet alımları, avukatlık hizmetleri,

vergi ve hukuk danışmanlığı dâhil her türlü danışmanlık ve reklam faaliyetlerinin bu Yönetmelik'in kapsamı dışında olduğu ve 5684 sayılı Kanun ve 4632 sayılı Kanun kapsamında aracıların yürüttüğü faaliyetlerin destek hizmeti olarak kabul edilemeyeceği kuralına yer verilmiş.

"Hizmet konuları" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, sigortacılık hasar tedvir uygulamalarında tıbbi danışmanlık hizmetleri, sunumunda ve dışarıdan temininde bu Yönetmelik'te belirtilen usul ve esasların uygulanacağı hizmetler arasında sayılmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuatın incelenmesinden, her ne kadar söz konusu Yönetmelik'in 1. maddesiyle, dışarıdan temin edilmeleri halinde her türlü danışmanlık işinin Yönetmelik'in belirlediği usul ve esasların dışında olduğu kurala bağlandığı halde, dava konusu 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendindeki düzenlemede hasar tedvir uygulamalarında tıbbi danışmanlık hizmetlerinin bu Yönetmelik kapsamında yürütüleceği düzenlenmişse de, Yönetmelik'in dava konusu 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinin, genel kural niteliğinde olan 1. maddesinin 2. fıkrasının istisnası olarak düzenlendiği ve herhangi bir belirsizliğe ve çelişkiye neden olmadığı anlaşılmaktadır.

Bu itibarla, temyize konu Daire kararının, 28/08/2015 tarih ve 29459 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sigortacılık Destek Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in söz konusu iki düzenlemesinin birbiriyle çeliştiğinden bahisle dava konusu 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendindeki düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.